江蘇省林業局關于開展森林采伐管理改革試點工作的意見
（蘇林政[2009]12號）
各市林業（林牧業、農林）局：
森林采伐管理是我國林業管理制度的重要組成部分。國家林業局高度重視，下發了《國家林業局關于開展森林采伐管理改革試點工作的通知》（林資發[2008]263號）和《國家林業局關于同意天津等省、自治區、直轄市森林采伐管理改革試點方案的批復》（林資發[2009]67號）文件，原則同意《江蘇省森林采伐管理改革試點工作方案》，并將我省溧陽市、盱眙縣、新沂市、宿城區列為“國家林業局第一批森林采伐管理改革試點縣（市、區）”。為了盡快啟動并積極穩妥地做好森林采伐管理改革試點工作，現提出如下意見：
一、森林采伐改革試點的重要意義
森林采伐管理改革是全面推進集體林權制度改革的必然要求，是林業改革的重要組成部分。集體林權制度改革后，林業的生產關系發生了重大變化，廣大林農擁有了林地承包經營權和林木所有權，渴望明晰的經營權和處置權。建立與現代林權制度相適應的森林采伐管理新機制，對釋放林業生產力，實現生態受保護、林農得實惠，促進社會和諧發展具有重要意義。森林采伐管理改革涉及面廣、影響深遠，不僅關系到森林經營者的權益，還關系到林區的生態安全和林業的健康發展。開展試點工作，積極探索改革中可能出現的各種問題及解決辦法對保障全面改革的順利進行具有重要作用。各市林業部門必須進一步解放思想、更新觀念、創新機制，以森林可持續經營管理為主線，統籌兼顧森林的多種效益，根據本地的實際情況，適時開展森林采伐管理改革試點工作。
二、森林采伐管理改革試點工作的指導思想、基本原則和總體目標
1、指導思想：森林采伐管理改革試點工作必須堅持以《中共江蘇省委江蘇省人民政府關于推進綠色江蘇建設的決定》和《省政府關于深化集體林權制度改革的實施意見》為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用森林資源的基本方針，以森林可持續經營為主線，以森林資源數量增長、質量提高、結構優化為目標，不斷創新經營和管理機制，充分調動森林經營者發展林業的積極性，全面提升森林經營管理水平。
2、基本原則：在改革試點工作過程中，必須堅持統籌生態安全與落實林木處置權的原則，確保生態受保護，產業得到發展，林農得實惠，實現生態與經濟雙贏；堅持分類指導、循序漸進的原則，確保改革有序展開；堅持依法經營、規范管理的原則，確保方便林農，實現依法行政；堅持可持續經營的原則，不折騰，實事求是，逐步提高森林經營水平。
3、總體目標：通過試點，在試點單位構建管理公正透明、經營科學有序、管理與經營相協調的森林采伐管理新機制，逐步建立起以森林分類經營為主線，以縣級森林經營規劃為指導，以森林經營方案為載體，以小班經營為單元，多種經營模式為支撐的森林可持續經營新體系，最終實現森林采伐由指標控制向森林可持續經營管理轉變，為全面改革提供理論框架和實踐基礎。
三、森林采伐改革試點的主要內容
根據當前我省森林經營管理中存在的突出問題和加強林木采伐管理基礎工作的實際需要，改革試點主要圍繞下列重點內容展開。
（一）改革森林采伐限額管理，探索森林資源消耗管理的新途徑。在堅持森林采伐限額制度和基本原則的前提下，進一步優化采伐限額管理機制。
明確森林采伐限額管理范圍。森林采伐限額管理范圍可確定為規劃林地上的各類林木，其他林木采伐可不納入采伐限額管理。
簡化森林采伐限額指標結構。國務院批準我省“十一五”期間的年森林采伐限額實行總量控制，其采伐類型指標進行指導，并可根據需要進行串用。
（二）改革森林采伐管理方式，探索建立森林采伐分類管理的新機制。對納入采伐限額管理范圍的規劃林地上的林木，已編制森林經營方案的，按照森林經營方案分配采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證；未編制森林經營方案的，按照森林資源所占份額和分類排序的原則安排采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證。
對不納入采伐限額管理范圍的其他林木，一是對具有特定防護功能或特種用途的林帶、片林，可以縣為單位，按照全面建設、適時更新的原則，統一規劃，實行以規劃控制為主導的林木采伐管理機制。二是對群眾因調整種植結構等自發營造的林木，可由森林經營者自主經營，對申請采伐的，林業主管部門應及時核發林木采伐許可證。對不納入采伐限額管理范圍的林木采伐，各試點縣（市）應單列臺帳備查。
（三）簡化林木采伐管理環節，探索建立森林采伐高效管理的新模式。森林經營者需要采伐林木的，可以向鄉鎮林業工作站提出申請，也可以直接向縣級林業主管部門提出申請，取消其他各類中間審核環節。簡化伐區調查設計，對各種類型林木進行撫育采伐、1公頃以下的皆伐和所有商品林的采伐實施簡易伐區調查設計。實行皆伐作業的，以面積控制為主，實行擇伐作業的以蓄積控制為主。對符合設計要求的，可按實際采伐量核銷采伐限額指標。
（四）加強科學經營管理指導，探索建立森林可持續經營管理的新體系。一是編制縣級森林可持續經營規劃。根據對森林功能的需求和森林資源的特點，進一步細化森林功能分區，控制不合理的經營安排，引導最佳森林培育模式，形成森林可持續經營的基本構架。二是在縣級森林可持續經營規劃的總體框架下，按照廣大林農能接受，林業部門可操作和具體實施簡易實用的原則，加快編制森林經營方案，使各類森林經營主體編制的森林經營方案所擬定的森林經營模式和森林經營活動與森林可持續經營規劃相銜接。三是開發多種森林可持續經營模式，針對不同區域、不同森林結構和功能以及不同經濟發展水平等特點，開發相應的森林可持續經營模式。通過以上三項工作，初步構建縣級森林可持續經營的總體框架。
（五）明確深化采伐管理改革的其他政策。一是實行采伐限額指標科學管理和年度接轉滾動使用政策。采伐限額指標以縣（市、區）為單位實行總量控制，可不再分解下達到各鄉鎮，由縣級林業主管部門在確保林木蓄積年增長量大于消耗量的前提下統一使用。當年結余的年采伐限額指標經省林業主管部門批準，可結轉以后年度使用。二是取消毛竹采伐限額管理。根據毛竹的生長周期短、繁殖快和年度間采伐量變化大的特點，不再實行限額采伐，不再編制毛竹采伐限額，實行毛竹采伐憑《江蘇省林木采伐許可證》采伐和憑運輸證運輸制度，以加快推進毛竹林的科學培育和高效利用。木竹收購實行產銷直接見面，取消各地制定的限制木竹自主經營的政策措施。三是簡化林木采伐審批制度。對林業規劃用地上的林木采伐堅持管嚴管好，特別是省級以上重點生態公益林的采伐審批繼續按照《江蘇省林業局關于進一步明確省級以上重點生態公益林采伐（挖）管理規定的通知》執行，確保林業生態安全。對非林業規劃用地上的林木采伐堅持管活增效，在確保采伐跡地及時造林更新和林木權屬清晰前提下，人工商品林所有者采伐林木可只需憑林木權屬證明材料向縣級林業主管部門直接提出書面采伐申請，經縣級林業主管部門現場核實批準并發放林木采伐許可證后即可進行采伐。對農戶個人營造和經營的商品林，符合采伐條件的，實行即申即批。四是鼓勵營造工業原料林。對單位和個人經營的并經縣級林業主管部門認定的定向培育的工業原料林，實行采伐限額單列，并予以充分滿足。五是實行采伐審批公示制度。為防止林木因權屬不清引起糾紛和杜絕林木采伐管理中的不正之風，縣級林業主管部門在擬同意發放林木采伐許可證前，應委托鄉鎮林業主管部門在擬采伐林木所在地和有關村、組以及鄉鎮林業站等醒目位置張貼林木采伐公示，公布監督電話，公示期7天，接受群眾和社會監督。公示書格式由縣級林業主管部門確定。
四、編制森林采伐改革試點實施方案
列入國家林業局試點改革的四個試點縣（市、區）要結合本地森林分類經營現狀、林業用地規劃、林業發展規劃、林業二類調查成果等情況，制定《××縣（市、區）森林采伐管理改革試點實施方案》。實施方案的主要內容應包括：縣（市、區）基本概況和森林資源現狀以及采伐管理情況，采伐管理改革的方向和目標，采伐管理改革的主要內容和重要政策，采伐管理改革試點的期限和分階段任務，采伐管理改革試點按期完成的技術、資金、組織保障等措施。試點縣（市、區）林業主管部門要明確專人，抓緊制訂實施方案，務必于5月底前完成此項工作，報送我局審定批準后組織實施。經批準的《××縣（市、區）森林采伐管理改革試點實施方案》由我局統一報國家林業局備案。
五、加強領導，務求實效
森林采伐管理改革關系到廣大林木所有者或經營者的切身利益，政策性強、涉及面廣、技術要求高，責任重大，不容任何放松和懈怠。有試點任務的縣（市、區）林業主管部門應將森林采伐管理改革試點納入當前林業工作的重要內容，成立專門領導小組，組織強有力的工作機構，研究、部署和組織開展試點工作，在實施試點方案過程中要防止亂砍濫伐等違法現象的發生。要在年底前將改革試點工作情況總結報我局，由我局集中上報國家林業局。有試點任務的省轄市林業主管部門要加強對試點縣（市、區）森林采伐管理改革工作的指導，協助做好試點工作，確保試點工作積極穩妥開展，如發現問題，應及時報告我局。其他省轄市林業主管部門要加強學習相關文件精神，統一思想認識，有條件的也可結合本地實際同步進行，選擇有代表性的生產單位開展試點工作，積極探索森林采伐管理改革工作。
附件：1、國家林業局關于同意天津等省、自治區、直轄市森林采伐管理改革試點方案的批復（略）
2、江蘇省森林采伐管理改革試點工作方案
二????九年四月二十七日
附件2：
江蘇省森林采伐管理改革試點工作方案
根據《國家林業局關于開展森林采伐管理改革試點的通知》（林資發［2008］263號）文件精神，結合我省林木采伐管理實際，制定《江蘇省森林采伐管理改革試點工作方案》。
一、森林采伐管理改革試點的重要意義
森林采伐管理改革是全面推進集體林權制度改革的必然要求，是林業改革的重要組成部分。集體林權制度改革后，林業的生產關系發生了重大變化，廣大林農擁有了林地承包經營權和林木所有權，渴望明晰的經營權和處置權。建立與現代林權制度相適應的森林采伐管理新機制，對釋放林業生產力，實現生態受保護、林農得實惠，促進社會和諧發展具有重要意義。森林采伐管理改革涉及面廣、影響深遠，不僅關系到森林經營者的權益，還關系到林區的生態安全和林業的健康發展。先行開展試點工作，積極探索改革中可能出現的各種問題及解決辦法對保障全面改革的順利進行具有重要作用。
二、森林采伐管理改革試點的時間和范圍
根據《國家林業局關于開展森林采伐管理改革試點的通知》精神，我省決定從2009年起，開展森林采伐管理改革試點工作，2010年底進行全面總結。我省的森林采伐管理改革試點工作要在現有采伐管理制度的基礎上，本著積極穩妥慎重的原則，結合集體林權制度改革試點工作開展。分別不同林木采伐類型，選擇少量集體林權制度改革主體改革任務已經基本開展、林木采伐管理工作比較規范、并且有改革積極性的縣（市、區）展開。經研究，將溧陽市、盱眙縣、新沂市、宿遷市宿城區等4個縣（市、區）作為我省開展林木采伐管理改革試點縣，并擬向以上4個縣（市、區）林業主管部門下發《關于開展森林采伐管理改革試點工作意見的通知》，要求各試點縣要按照《國家林業局關于開展森林采伐管理改革試點的通知》要求，結合集體林權制度改革，認真調研，制定簡要試點方案（包括試點內容、試點目標、試點期限、政策界限等），報經我局批準后實施。這4個縣（市、區）除全面完成林木采伐改革試點任務外，溧陽市主要作為森林分類經營和編制縣級森林可持續經營規劃試點縣，盱眙縣主要作為生態公益林采伐類型改革試點縣，宿遷市宿城區主要作為非規劃林地林木采伐和商品林采伐類型改革試點縣，新沂市主要作為農田林網林木采伐類型改革試點縣，為全省分別提供相關采伐改革工作經驗。
三、森林采伐管理改革試點工作的指導思想、基本原則和總體目標
1、指導思想：森林采伐管理改革試點工作必須堅持以《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》（中發[2003]9號）、《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）和《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關于推進綠色江蘇建設的決定》（蘇發[2004]5號）、《省政府關于深化集體林權制度改革的實施意見》（蘇政發[2008]100號）為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持嚴格保護、積極發展、科學經營、持續利用森林資源的基本方針，以森林可持續經營為主線，以森林資源數量增長、質量提高、結構優化為目標，不斷創新經營和管理機制，充分調動森林經營者發展林業的積極性，全面提升森林經營管理水平。
2、基本原則：在改革試點工作過程中，必須堅持統籌生態安全與落實林木處置權的原則，確保生態受保護，產業得到發展，林農得實惠，實現生態與經濟雙贏；堅持分類指導、循序漸進的原則，確保改革有序展開；堅持依法經營、規范管理的原則，確保方便林農，實現依法行政；堅持可持續經營的原則，不折騰，實事求是，逐步提高森林經營水平。
3、總體目標：通過試點，在試點單位構建管理公正透明、經營科學有序、管理與經營相協調的森林采伐管理新機制，逐步建立起以森林分類經營為主線，以縣級森林經營規劃為指導，以森林經營方案為載體，以小班經營為單元，多種經營模式為支撐的森林可持續經營新體系，最終實現森林采伐由指標控制向森林可持續經營管理轉變，為全面改革提供理論框架和實踐基礎。
四、森林采伐管理改革試點的主要內容
根據當前我省森林經營管理中存在的突出問題和加強林木采伐管理基礎工作的實際需要，改革試點主要圍繞下列主要內容展開。
（一）改革森林采伐限額管理，探索森林資源消耗管理的新途徑。在堅持森林采伐限額制度和基本原則的前提下，進一步優化采伐限額管理機制。
1、明確森林采伐限額管理范圍。森林采伐限額管理范圍可確定為規劃林地上的各類林木，其他林木采伐可不納入采伐限額管理。對規劃林地上的林木，逐步建立以森林經營方案為基礎的森林采伐限額管理體系。已編制森林經營方案的，要按照森林經營方案確定的森林經營活動測算核定森林采伐限額；未編制森林經營方案的，可按照用材林的消耗量低于生長量和科學經營的原則宏觀測算核定森林采伐限額，平衡控制森林采伐總量。
2、簡化森林采伐限額指標結構。國務院批準我省“十一五”期間的年森林采伐限額實行總量控制，其采伐類型指標進行指導，并可根據需要進行串用。省分解下達各試點縣（市）的“十一五”期間的年森林采伐限額同樣實行總量剛性控制，不得突破；為統一和方便全省采伐統計年報工作，對構成總量的5項采伐類型設置不變，但可根據實際采伐需要，突破類型限量指標，相互串用，提高采伐限額的使用效率。同時，全省范圍內取消年度木材生產計劃。
（二）改革森林采伐管理方式，探索建立森林采伐分類管理的新機制。對納入采伐限額管理范圍的規劃林地上的林木，已編制森林經營方案的，按照森林經營方案分配采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證；未編制森林經營方案的，按照森林資源所占份額和分類排序的原則安排采伐指標，批準采伐申請，核發林木采伐許可證。
對不納入采伐限額管理范圍的其他林木，一是對具有特定防護功能或特種用途的林帶、片林，可以縣為單位，按照全面建設、適時更新的原則，統一規劃，實行以規劃控制為主導的林木采伐管理機制。各樹種的更新采伐年齡和采伐更新方式原則上按照省林業主管部門原有在兼顧防護效益和經濟效益，統籌景觀控制和局部利用的原則基礎上確定的年齡執行。在確保更新的前提下，對符合更新采伐條件的林木采伐申請，縣級林業主管部門及時核發林木采伐許可證。二是對群眾因調整種植結構等自發營造的林木，可由森林經營者自主經營，對申請采伐的，林業主管部門應及時核發林木采伐許可證。對不納入采伐限額管理范圍的林木采伐，各試點縣（市）應單列臺帳備查。
（三）簡化林木采伐管理環節，探索建立森林采伐高效管理的新模式。森林經營者需要采伐林木的，可以向鄉鎮林業工作站提出申請，也可以直接向縣級林業主管部門提出申請，取消其他各類中間審核環節。簡化伐區調查設計，對各種類型林木進行撫育采伐、1公頃以下的皆伐和所有商品林的采伐實施簡易伐區調查設計。實行皆伐作業的，以面積控制為主，實行擇伐作業的以蓄積控制為主。對符合設計要求的，可按實際采伐量核銷采伐限額指標。
（四）加強科學經營管理指導，探索建立森林可持續經營管理的新體系。一是編制縣級森林可持續經營規劃。根據對森林功能的需求和森林資源的特點，進一步細化森林功能分區，控制不合理的經營安排，引導最佳森林培育模式，形成森林可持續經營的基本構架。二是在縣級森林可持續經營規劃的總體框架下，按照廣大林農能接受，林業部門可操作和具體實施簡易實用的原則，加快編制森林經營方案，使各類森林經營主體編制的森林經營方案所擬定的森林經營模式和森林經營活動與森林可持續經營規劃相銜接。三是開發多種森林可持續經營模式，針對不同區域、不同森林結構和功能以及不同經濟發展水平等特點，開發相應的森林可持續經營模式。通過以上三項工作，初步構建縣級森林可持續經營的總體框架。
（五）明確深化采伐管理改革的其他政策。一是實行采伐限額指標科學管理和年度接轉滾動使用政策。采伐限額指標以縣（市、區）為單位實行總量控制，可不再分解下達到各鄉鎮，由縣級林業主管部門在確保林木蓄積年增長量大于消耗量的前提下統一使用。當年結余的年采伐限額指標經省林業主管部門批準，可結轉以后年度使用。二是取消毛竹采伐限額管理。根據毛竹的生長周期短、繁殖快和年度間采伐量變化大的特點，不再實行限額采伐，不再編制毛竹采伐限額，實行毛竹采伐憑《江蘇省林木采伐許可證》采伐和憑運輸證運輸制度，以加快推進毛竹林的科學培育和高效利用。木竹收購實行產銷直接見面，取消各地制定的限制木竹自主經營的政策措施。三是簡化林木采伐審批制度。對林業規劃用地上的林木采伐堅持管嚴管好，特別是省級以上重點生態公益林的采伐審批繼續按照《江蘇省林業局關于進一步明確省級以上重點生態公益林采伐（挖）管理規定的通知》（蘇林政[2007]7號）執行，確保林業生態安全。對非林業規劃用地上的林木采伐堅持管活增效，在確保采伐跡地及時造林更新和林木權屬清晰前提下，人工商品林所有者采伐林木可只需憑林木權屬證明材料向縣級林業主管部門直接提出書面采伐申請，經縣級林業主管部門現場核實批準并發放林木采伐許可證后即可進行采伐。對農戶個人營造和經營的商品林，符合采伐條件的，實行即申即批。四是鼓勵營造工業原料林。對單位和個人經營的并經縣級林業主管部門認定的定向培育的工業原料林，實行采伐限額單列，并予以充分滿足。五是實行采伐審批公示制度。為防止林木因權屬不清引起糾紛和杜絕林木采伐管理中的不正之風，縣級林業主管部門在擬同意發放林木采伐許可證前，應委托鄉鎮林業主管部門在擬采伐林木所在地和有關村、組以及鄉鎮林業站等醒目位置張貼林木采伐公示，公布監督電話，公示期7天，接受群眾和社會監督。公示書格式由縣級林業主管部門確定。
五、森林采伐管理改革試點的審批程序
森林采伐管理改革試點先由省級林業主管部門制定總體試點方案，明確試點范圍、試點內容、試點目標、試點期限、政策界限等，報國家林業局批準。在此基礎上，以試點縣（市、區）為單位制定詳細的實施方案，由省級林業主管部門批準后實施。
六、森林采伐管理改革試點的組織領導
森林采伐管理改革政策性強、涉及面廣、技術要求高，需要積極穩妥、循序漸進地加以推進。為此，成立“江蘇省林木采伐管理改革試點領導小組”，組長由省林業局分管資源保護工作的局長擔任，成員由相關處室領導和相關市、縣林業局負責人擔任，研究、部署和組織開展我省試點工作。同時，要確保對試點縣開展試點所必要的工作經費的投入，以如期完成改革試點工作。