國家發(fā)展計劃委員會關于發(fā)展第三產業(yè)擴大就業(yè)的指導意見
(1998年7月)
為貫徹中共中央、國務院國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作會議的精神，今后三至五年，要采取各種措施，促進全國第三產業(yè)與整個國民經濟保持同步增長，有條件的地區(qū)爭取快于經濟增長，到2000年，按當年價格計算的第三產業(yè)增加值占國內生產總值的比重提高到35%左右，第三產業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重提高到30%左右，為國有企業(yè)下崗職工的分流安置和再就業(yè)，創(chuàng)造必要條件。為此提出以下指導意見。
一
改革開放以來，第三產業(yè)不僅為經濟發(fā)展作出了重要貢獻，而且已經成為吸收就業(yè)的主要渠道。從1978年到1997年，第三產業(yè)增加值占國內生產總值的比重由23.7%上升到32.1%，第三產業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重由12.1%上升到26.4%。
從1991年到1997年，全社會從業(yè)人員共增加5700萬人，其中第一產業(yè)減少了3700萬人，第二產業(yè)增加了2800萬人，第三產業(yè)則增加了6600萬人。第三產業(yè)不僅吸收了大量新成長勞動力，而且吸收了部分農業(yè)和工業(yè)轉移的勞動力。
90年代以來，我國第一產業(yè)增加值平均每增長1%，減少了126萬個勞動力；第二產業(yè)增加值平均每增長1%，創(chuàng)造了26萬個就業(yè)崗位；而第三產業(yè)增加值平均每增長1%，創(chuàng)造了100萬個就業(yè)崗位。目前我國第三產業(yè)平均每增加一個從業(yè)人員，需要配置2萬元資金（固定資產加流動資金），而工業(yè)平均每增加一個從業(yè)人員，則需要配置7萬元資金。第三產業(yè)是國民經濟中投入少、吸收勞動力多的產業(yè)，是當前和今后一個時期增長潛力大、可以加快發(fā)展的行業(yè)。
從世界范圍來看，我國第三產業(yè)發(fā)展相對不足。無論是第三產業(yè)增加值占國民生產總值的比重，還是第三產業(yè)從業(yè)人員占全社會從業(yè)人員的比重，不僅低于世界平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平，我國第三產業(yè)的發(fā)展具有廣闊的空間。
我國第三產業(yè)發(fā)展不足的原因：
一是市場化程度低。在第三產業(yè)領域的許多方面，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發(fā)揮，市場機制和市場體系還不健全，政企不分、行業(yè)壟斷、限制經營的現象還較多。各級政府管理的服務價格仍然偏多。
二是產業(yè)化程度低。許多服務行業(yè)尚未進入符合市場經濟規(guī)律的產業(yè)化發(fā)展軌道，福利型、事業(yè)型的第三產業(yè)單位還很多，向經營型、企業(yè)型轉變的步伐不快。
三是城市化水平低。城鄉(xiāng)結構不合理，能夠享受城市服務功能的人口比重過低，制約了第三產業(yè)需求的擴大。
我國第三產業(yè)存在著巨大的發(fā)展?jié)摿Γ灰覀儾扇≌_的發(fā)展戰(zhàn)略和對策，大力發(fā)展社會主義市場經濟，深化經濟體制改革，克服種種制約因素，第三產業(yè)的發(fā)展就會加快，吸收就業(yè)的能力就會進一步提高。
加快發(fā)展第三產業(yè)擴大就業(yè)的指導方針是：
（一）根據市場需求，因地制宜地發(fā)展第三產業(yè)。各地應從實際情況和需要出發(fā)，確定當地第三產業(yè)發(fā)展的目標和重點。當前應以投資少、見效快、效益好、就業(yè)容量大的第三產業(yè)為重點。
（二）大力發(fā)展多種所有制形式的第三產業(yè)。允許個體、民營企業(yè)進入更多的第三產業(yè)領域投資經營，鼓勵企事業(yè)單位興辦社會化的服務業(yè)經營實體，按照現代企業(yè)制度的要求，積極發(fā)展股份制的服務企業(yè)。
（三）把增強和完善城市功能與發(fā)展第三產業(yè)緊密結合起來。進一步做好城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，增強服務功能，開拓發(fā)展相關的第三產業(yè)。
（四）推進住房、信息、咨詢、文化、體育、衛(wèi)生、教育、科技等領域里的體制改革，加快有條件的行業(yè)產業(yè)化的步伐，加快有條件的第三產業(yè)單位從福利型、事業(yè)型轉變?yōu)榻洜I型、企業(yè)型。
（五）加強對發(fā)展第三產業(yè)的指導、管理和監(jiān)督。通過制定規(guī)劃，引導第三產業(yè)發(fā)展方向；制定優(yōu)惠政策，鼓勵第三產業(yè)加快發(fā)展；制定和執(zhí)行法規(guī)，加強監(jiān)管，維護第三產業(yè)市場秩序。
二
從全國看，今后發(fā)展?jié)摿^大，能夠吸收就業(yè)較多的第三產業(yè)領域主要是：
（一）商貿餐飲業(yè)
包括批發(fā)零售、對外貿易、餐飲業(yè)等。目前其增加值約占國民生產總值的8.8%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的6.6%。
今后發(fā)展?jié)摿^大的是商業(yè)連鎖、物流配送、農副產品批發(fā)、進出口貿易、大眾化餐飲、舊貨調劑等行業(yè)。通過繼續(xù)完善商業(yè)零售和批發(fā)網絡，加快農村和中西部地區(qū)商業(yè)發(fā)展與市場建設，重點建設一批綜合性及專業(yè)性的農副產品批發(fā)市場，加強“菜籃子”市場建設、糧食儲備庫建設和糧食流通通道建設，深化外貿體制改革，加快放開外貿經營權，促進服務貿易、技術貿易與商品貿易共同發(fā)展等，預計商貿餐飲業(yè)年均增長8%左右，每年增加就業(yè)約240萬人。
（二）社區(qū)服務業(yè)
包括居民生活服務、社會福利保障、保健衛(wèi)生等。目前其增加值約占國民生產總值的2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的1.7%。
社區(qū)服務業(yè)以城鎮(zhèn)社區(qū)居民為主要服務對象，面向社會，服務社區(qū)，為社區(qū)居民提供便民利民服務，為特殊群體提供社會福利服務，為屬地單位提供社會化服務，具有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＭㄟ^鼓勵個體、民營和社會各方面共同興辦，加強社區(qū)服務設施和網點建設，重點開拓家庭服務、維修服務、上門服務、接送服務、幼兒服務、養(yǎng)老服務、保健服務、文娛服務，促進社區(qū)內各單位服務設施對外開放，實現社會共享等，預計社區(qū)服務業(yè)年均增長15%左右，每年新增就業(yè)約170萬人。
（三）公用服務業(yè)
包括城市公共交通、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾和污水處理、市政工程和公用設施服務以及供電、供水、供氣、供熱服務等。目前，其增加值約占國內生產總值的1.1%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.5%。
通過加強市政和環(huán)保基礎設施建設，完善城市公共交通服務網絡，改進公共電汽車和出租車服務，在有條件的大城市發(fā)展地鐵、輕軌交通，增強城市道路、排水、污水和垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、防洪、照明、公園、綠化等方面的維護、管理和服務能力，加快發(fā)展城市供電、供水、供熱、供氣設施及服務等，預計公用服務業(yè)年均增長15%左右，每年增加就業(yè)約40萬人。
（四）住宅服務業(yè)
包括住宅經營、物業(yè)管理、裝修服務等。目前其增加值約占國內生產總值的1%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.2%。
發(fā)展的重點是城鎮(zhèn)居民住宅服務業(yè)。通過加快住房制度改革步伐，推進住房商品化，加大經濟適用住房開發(fā)和安居工程實施的力度，建立健全住宅開發(fā)經營體系，加強物業(yè)管理，配套發(fā)展裝修服務，提高實行社會化物業(yè)管理的住房占住房總量的比重，提高裝修服務的質量和水平，預計住宅服務業(yè)年均增長15%左右，每年新增就業(yè)約20萬人。
（五）信息服務業(yè)
包括電信、郵政、廣播影視、計算機應用服務等。目前其增加值約占國內生產總值的1%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.2%。
通過推進國民經濟信息化，建立全國統一的通信網絡體系，加強廣播電視網絡建設，發(fā)展計算機聯網，完善郵政網絡，開發(fā)信息資源，拓寬電信、視聽、計算機應用服務領域，預計信息服務業(yè)年均增長20%左右，每年增加就業(yè)約30萬人。
（六）中介服務業(yè)
包括廣告服務，會計、審計、法律、工程、管理等咨詢服務，商品和生產要素市場中介服務。目前其增加值約占國內生產總值的0.4%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.4%。
通過培育和規(guī)范廣告市場，積極發(fā)展會計和審計咨詢、資產評估、工程與建筑咨詢、科技咨詢、管理咨詢、法律咨詢、統計咨詢、市場調查等行業(yè)，加快培養(yǎng)會計師、律師等專門人才，規(guī)范發(fā)展代理、代辦、經紀、拍賣等商品市場中介服務方式，穩(wěn)步發(fā)展貨幣、證券、保險、房地產、勞動力等市場中介服務，建立健全保險經紀代理等中介人制度，建立和完善社會就業(yè)服務體系等，預計中介服務業(yè)年均增長13%左右，每年增加就業(yè)約30萬人。
（七）運輸服務業(yè)
包括公路、鐵路、航空、水運等客貨運輸服務和運輸輔助服務等。目前其增加值約占國內生產總值的5.2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的2.8%。
發(fā)展前景好的是公路運輸、航空運輸、鐵路提速客運和重載貨運、集裝箱多式聯運等。通過加強交通運輸基礎設施建設，培育和規(guī)范運輸市場，改進運輸服務方式，多方位、多層次地開拓運輸業(yè)務，綜合開發(fā)運輸場站和沿線地段等，預計運輸服務業(yè)年均增長8%左右，每年增加就業(yè)約70萬人。
（八）旅游業(yè)
包括旅館、旅行社、旅游景點以及相關的交通、餐飲、商業(yè)、娛樂業(yè)。目前其增加值約占國內生產總值的1.7%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的1%。
我國國內旅游和國際旅游發(fā)展的潛力都很大，國內旅游發(fā)展的重點是滿足大眾旅游需求。通過加大旅游資源和旅游產品開發(fā)力度，搞好旅游景點和配套設施建設，建立健全交通、游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂相結合的旅游服務體系，加強旅游市場促銷等，預計旅游業(yè)年均增長15%左右，每年增加約80萬人就業(yè)。
（九）文化、體育產業(yè)
包括娛樂服務、文化市場、新聞出版和健身服務、體育市場等。目前其增加值約占國內生產總值的0.5%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.2%。
文化、體育產業(yè)發(fā)展的方向是，滿足居民文化和體育消費需求，培育和規(guī)范文化市場、體育市場。通過深化文化體制改革，開發(fā)文化資源和文化產品，逐步建立符合社會主義市場經濟要求的現代文化企業(yè)制度；深化體育改革，逐步形成各運動項目面向社會、面向市場、良性循環(huán)的運行機制和相應的宏觀管理體制，加強社會化體育健身服務網絡及設施建設，開發(fā)體育競賽和健身服務項目，培育體育企業(yè)等，預計文化、體育產業(yè)年均增長15%左右，每年增加就業(yè)約20萬人。
（十）科技教育業(yè)
包括科研和綜合技術服務、教育培訓等。目前其增加值約占國內生產總值的2%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的2.3%。
發(fā)展?jié)摿^大的是技術推廣、科技市場和科技交流服務業(yè)，環(huán)保、氣象、地震、測繪、海洋、技術監(jiān)督等綜合技術服務業(yè)，多種形式的職業(yè)教育和成人教育，崗位培訓、繼續(xù)教育和下崗分流人員再就業(yè)培訓，多層次的基礎教育等。通過加速科技進步，優(yōu)先發(fā)展教育，深化科技和教育體制改革，加大科技教育投入力度，發(fā)揮科技第一生產力和教育創(chuàng)造“人力資本”的作用，培養(yǎng)大批社會需要的具有一定專業(yè)技能的熟練勞動者和各種實用人才，預計科技教育業(yè)年均增長6%左右，每年增加約70萬人就業(yè)。
（十一）農業(yè)服務業(yè)
包括農、林、牧、漁服務、水利服務等。目前，其增加值約占國內生產總值的0.4%，從業(yè)人員約占總就業(yè)的0.4%。
通過大力發(fā)展農業(yè)產前、產中、產后服務，建立健全農業(yè)社會化服務體系，推廣科技服務、信息服務，改善農資、農機、供銷、氣象服務，加強水利、植保、收割、林業(yè)、畜牧獸醫(yī)、水產等專業(yè)化服務，培育農業(yè)服務專業(yè)戶，積極推進農業(yè)產業(yè)化經營等，預計農業(yè)服務業(yè)年均增長10%左右，每年增加就業(yè)約30萬人。
三
加快第三產業(yè)發(fā)展，擴大勞動就業(yè)，需要采取以下政策措施：
（一）加大發(fā)展第三產業(yè)的工作力度
計劃部門要把發(fā)展第三產業(yè)擴大就業(yè)作為當前一項十分重要的工作來抓，把就業(yè)和再就業(yè)作為宏觀調控的重要目標，把加快第三產業(yè)發(fā)展作為發(fā)展計劃的重要內容。
加強第三產業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策的組織制定及實施工作。各級計劃部門應有專門機構或專人負責這項工作，與有關部門共同研究制定發(fā)展第三產業(yè)、擴大就業(yè)、繁榮經濟的政策措施。建立健全第三產業(yè)發(fā)展信息的監(jiān)測、預警、預測和發(fā)布制度。
（二）加強第三產業(yè)設施建設
計劃部門要加大鐵路、公路、通信、城市交通、供電、供水、供氣、垃圾和污水處理、住宅開發(fā)、文教等基礎設施建設的力度，在建設項目上支持相關第三產業(yè)的發(fā)展。
（三）增加第三產業(yè)投資
地方計劃部門要會同有關部門，安排一定的財政資金，作為發(fā)展第三產業(yè)的引導資金，吸引社會資金投入。
向金融部門提供有市場、有效益的第三產業(yè)發(fā)展項目，增加支持第三產業(yè)發(fā)展的銀行貸款。
鼓勵以股份制、股份合作制、單位和個人投資等形式，動員社會資金發(fā)展第三產業(yè)。
依據國家外資政策，引導外商直接投資和借用國外貸款投入第三產業(yè)。
（四）深化第三產業(yè)價格與服務收費改革
進一步加強和完善公用、公益事業(yè)、中介服務和各類經營服務收費的管理。以《價格法》為依據，在清理整頓的基礎上，制定服務價格管理目錄，落實和擴大企業(yè)自主定價權，逐步建立和完善在國家宏觀調控下主要由市場形成價格的機制。凡目錄以外的價格必須真正做到企業(yè)自主定價，任何地方和部門都不能層層截留。要規(guī)范價格行為，維護正常的市場秩序。
加強和改善房地產價格調控，理順住宅價格構成，保持價格合理穩(wěn)定，促進住宅服務業(yè)發(fā)展。
（五）制定鼓勵民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展第三產業(yè)的政策
地方計劃部門要會同有關部門，放寬對民營企業(yè)從事第三產業(yè)的限制，允許民營企業(yè)投資建設和經營城市公用服務設施和其它基礎服務設施。研究制定鼓勵民營企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展第三產業(yè)的工商、信貸、財稅政策。
（六）搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃建設
地方計劃部門要會同有關部門，有計劃地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極建設中小城市，多層次地加強城鎮(zhèn)功能，促進城鎮(zhèn)服務業(yè)發(fā)展。增加農轉非計劃指標，在有條件的地方，適當放寬對中小城市的機械人口控制。深入進行小城鎮(zhèn)綜合改革試點，擴大小城鎮(zhèn)戶籍管理改革試點范圍。引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中發(fā)展。允許一部分農民離土離鄉(xiāng)，帶資進城建房、建廠、辦店。
（七）加強勞動就業(yè)信息服務
地方計劃部門要會同勞動保障部門，建立主要地區(qū)和城市的勞動就業(yè)信息聯網，對產業(yè)和地區(qū)職業(yè)信息的變化進行監(jiān)測。對不同類型勞動力就業(yè)實行分類指導。