國家發展計劃委員會關于發展第三產業擴大就業的指導意見
(1998年7月)
為貫徹中共中央、國務院國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議的精神，今后三至五年，要采取各種措施，促進全國第三產業與整個國民經濟保持同步增長，有條件的地區爭取快于經濟增長，到2000年，按當年價格計算的第三產業增加值占國內生產總值的比重提高到35%左右，第三產業從業人員占全社會從業人員的比重提高到30%左右，為國有企業下崗職工的分流安置和再就業，創造必要條件。為此提出以下指導意見。
一
改革開放以來，第三產業不僅為經濟發展作出了重要貢獻，而且已經成為吸收就業的主要渠道。從1978年到1997年，第三產業增加值占國內生產總值的比重由23.7%上升到32.1%，第三產業從業人員占全社會從業人員的比重由12.1%上升到26.4%。
從1991年到1997年，全社會從業人員共增加5700萬人，其中第一產業減少了3700萬人，第二產業增加了2800萬人，第三產業則增加了6600萬人。第三產業不僅吸收了大量新成長勞動力，而且吸收了部分農業和工業轉移的勞動力。
90年代以來，我國第一產業增加值平均每增長1%，減少了126萬個勞動力；第二產業增加值平均每增長1%，創造了26萬個就業崗位；而第三產業增加值平均每增長1%，創造了100萬個就業崗位。目前我國第三產業平均每增加一個從業人員，需要配置2萬元資金（固定資產加流動資金），而工業平均每增加一個從業人員，則需要配置7萬元資金。第三產業是國民經濟中投入少、吸收勞動力多的產業，是當前和今后一個時期增長潛力大、可以加快發展的行業。
從世界范圍來看，我國第三產業發展相對不足。無論是第三產業增加值占國民生產總值的比重，還是第三產業從業人員占全社會從業人員的比重，不僅低于世界平均水平，而且也低于發展中國家的平均水平，我國第三產業的發展具有廣闊的空間。
我國第三產業發展不足的原因：
一是市場化程度低。在第三產業領域的許多方面，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，市場機制和市場體系還不健全，政企不分、行業壟斷、限制經營的現象還較多。各級政府管理的服務價格仍然偏多。
二是產業化程度低。許多服務行業尚未進入符合市場經濟規律的產業化發展軌道，福利型、事業型的第三產業單位還很多，向經營型、企業型轉變的步伐不快。
三是城市化水平低。城鄉結構不合理，能夠享受城市服務功能的人口比重過低，制約了第三產業需求的擴大。
我國第三產業存在著巨大的發展潛力，只要我們采取正確的發展戰略和對策，大力發展社會主義市場經濟，深化經濟體制改革，克服種種制約因素，第三產業的發展就會加快，吸收就業的能力就會進一步提高。
加快發展第三產業擴大就業的指導方針是：
（一）根據市場需求，因地制宜地發展第三產業。各地應從實際情況和需要出發，確定當地第三產業發展的目標和重點。當前應以投資少、見效快、效益好、就業容量大的第三產業為重點。
（二）大力發展多種所有制形式的第三產業。允許個體、民營企業進入更多的第三產業領域投資經營，鼓勵企事業單位興辦社會化的服務業經營實體，按照現代企業制度的要求，積極發展股份制的服務企業。
（三）把增強和完善城市功能與發展第三產業緊密結合起來。進一步做好城鎮發展規劃，加強城鎮基礎設施建設，增強服務功能，開拓發展相關的第三產業。
（四）推進住房、信息、咨詢、文化、體育、衛生、教育、科技等領域里的體制改革，加快有條件的行業產業化的步伐，加快有條件的第三產業單位從福利型、事業型轉變為經營型、企業型。
（五）加強對發展第三產業的指導、管理和監督。通過制定規劃，引導第三產業發展方向；制定優惠政策，鼓勵第三產業加快發展；制定和執行法規，加強監管，維護第三產業市場秩序。
二
從全國看，今后發展潛力較大，能夠吸收就業較多的第三產業領域主要是：
（一）商貿餐飲業
包括批發零售、對外貿易、餐飲業等。目前其增加值約占國民生產總值的8.8%，從業人員約占總就業的6.6%。
今后發展潛力較大的是商業連鎖、物流配送、農副產品批發、進出口貿易、大眾化餐飲、舊貨調劑等行業。通過繼續完善商業零售和批發網絡，加快農村和中西部地區商業發展與市場建設，重點建設一批綜合性及專業性的農副產品批發市場，加強“菜籃子”市場建設、糧食儲備庫建設和糧食流通通道建設，深化外貿體制改革，加快放開外貿經營權，促進服務貿易、技術貿易與商品貿易共同發展等，預計商貿餐飲業年均增長8%左右，每年增加就業約240萬人。
（二）社區服務業
包括居民生活服務、社會福利保障、保健衛生等。目前其增加值約占國民生產總值的2%，從業人員約占總就業的1.7%。
社區服務業以城鎮社區居民為主要服務對象，面向社會，服務社區，為社區居民提供便民利民服務，為特殊群體提供社會福利服務，為屬地單位提供社會化服務，具有很大的發展潛力。通過鼓勵個體、民營和社會各方面共同興辦，加強社區服務設施和網點建設，重點開拓家庭服務、維修服務、上門服務、接送服務、幼兒服務、養老服務、保健服務、文娛服務，促進社區內各單位服務設施對外開放，實現社會共享等，預計社區服務業年均增長15%左右，每年新增就業約170萬人。
（三）公用服務業
包括城市公共交通、園林綠化、環境衛生、垃圾和污水處理、市政工程和公用設施服務以及供電、供水、供氣、供熱服務等。目前，其增加值約占國內生產總值的1.1%，從業人員約占總就業的0.5%。
通過加強市政和環保基礎設施建設，完善城市公共交通服務網絡，改進公共電汽車和出租車服務，在有條件的大城市發展地鐵、輕軌交通，增強城市道路、排水、污水和垃圾處理、環衛、防洪、照明、公園、綠化等方面的維護、管理和服務能力，加快發展城市供電、供水、供熱、供氣設施及服務等，預計公用服務業年均增長15%左右，每年增加就業約40萬人。
（四）住宅服務業
包括住宅經營、物業管理、裝修服務等。目前其增加值約占國內生產總值的1%，從業人員約占總就業的0.2%。
發展的重點是城鎮居民住宅服務業。通過加快住房制度改革步伐，推進住房商品化，加大經濟適用住房開發和安居工程實施的力度，建立健全住宅開發經營體系，加強物業管理，配套發展裝修服務，提高實行社會化物業管理的住房占住房總量的比重，提高裝修服務的質量和水平，預計住宅服務業年均增長15%左右，每年新增就業約20萬人。
（五）信息服務業
包括電信、郵政、廣播影視、計算機應用服務等。目前其增加值約占國內生產總值的1%，從業人員約占總就業的0.2%。
通過推進國民經濟信息化，建立全國統一的通信網絡體系，加強廣播電視網絡建設，發展計算機聯網，完善郵政網絡，開發信息資源，拓寬電信、視聽、計算機應用服務領域，預計信息服務業年均增長20%左右，每年增加就業約30萬人。
（六）中介服務業
包括廣告服務，會計、審計、法律、工程、管理等咨詢服務，商品和生產要素市場中介服務。目前其增加值約占國內生產總值的0.4%，從業人員約占總就業的0.4%。
通過培育和規范廣告市場，積極發展會計和審計咨詢、資產評估、工程與建筑咨詢、科技咨詢、管理咨詢、法律咨詢、統計咨詢、市場調查等行業，加快培養會計師、律師等專門人才，規范發展代理、代辦、經紀、拍賣等商品市場中介服務方式，穩步發展貨幣、證券、保險、房地產、勞動力等市場中介服務，建立健全保險經紀代理等中介人制度，建立和完善社會就業服務體系等，預計中介服務業年均增長13%左右，每年增加就業約30萬人。
（七）運輸服務業
包括公路、鐵路、航空、水運等客貨運輸服務和運輸輔助服務等。目前其增加值約占國內生產總值的5.2%，從業人員約占總就業的2.8%。
發展前景好的是公路運輸、航空運輸、鐵路提速客運和重載貨運、集裝箱多式聯運等。通過加強交通運輸基礎設施建設，培育和規范運輸市場，改進運輸服務方式，多方位、多層次地開拓運輸業務，綜合開發運輸場站和沿線地段等，預計運輸服務業年均增長8%左右，每年增加就業約70萬人。
（八）旅游業
包括旅館、旅行社、旅游景點以及相關的交通、餐飲、商業、娛樂業。目前其增加值約占國內生產總值的1.7%，從業人員約占總就業的1%。
我國國內旅游和國際旅游發展的潛力都很大，國內旅游發展的重點是滿足大眾旅游需求。通過加大旅游資源和旅游產品開發力度，搞好旅游景點和配套設施建設，建立健全交通、游覽、住宿、餐飲、購物、娛樂相結合的旅游服務體系，加強旅游市場促銷等，預計旅游業年均增長15%左右，每年增加約80萬人就業。
（九）文化、體育產業
包括娛樂服務、文化市場、新聞出版和健身服務、體育市場等。目前其增加值約占國內生產總值的0.5%，從業人員約占總就業的0.2%。
文化、體育產業發展的方向是，滿足居民文化和體育消費需求，培育和規范文化市場、體育市場。通過深化文化體制改革，開發文化資源和文化產品，逐步建立符合社會主義市場經濟要求的現代文化企業制度；深化體育改革，逐步形成各運動項目面向社會、面向市場、良性循環的運行機制和相應的宏觀管理體制，加強社會化體育健身服務網絡及設施建設，開發體育競賽和健身服務項目，培育體育企業等，預計文化、體育產業年均增長15%左右，每年增加就業約20萬人。
（十）科技教育業
包括科研和綜合技術服務、教育培訓等。目前其增加值約占國內生產總值的2%，從業人員約占總就業的2.3%。
發展潛力較大的是技術推廣、科技市場和科技交流服務業，環保、氣象、地震、測繪、海洋、技術監督等綜合技術服務業，多種形式的職業教育和成人教育，崗位培訓、繼續教育和下崗分流人員再就業培訓，多層次的基礎教育等。通過加速科技進步，優先發展教育，深化科技和教育體制改革，加大科技教育投入力度，發揮科技第一生產力和教育創造“人力資本”的作用，培養大批社會需要的具有一定專業技能的熟練勞動者和各種實用人才，預計科技教育業年均增長6%左右，每年增加約70萬人就業。
（十一）農業服務業
包括農、林、牧、漁服務、水利服務等。目前，其增加值約占國內生產總值的0.4%，從業人員約占總就業的0.4%。
通過大力發展農業產前、產中、產后服務，建立健全農業社會化服務體系，推廣科技服務、信息服務，改善農資、農機、供銷、氣象服務，加強水利、植保、收割、林業、畜牧獸醫、水產等專業化服務，培育農業服務專業戶，積極推進農業產業化經營等，預計農業服務業年均增長10%左右，每年增加就業約30萬人。
三
加快第三產業發展，擴大勞動就業，需要采取以下政策措施：
（一）加大發展第三產業的工作力度
計劃部門要把發展第三產業擴大就業作為當前一項十分重要的工作來抓，把就業和再就業作為宏觀調控的重要目標，把加快第三產業發展作為發展計劃的重要內容。
加強第三產業發展規劃和政策的組織制定及實施工作。各級計劃部門應有專門機構或專人負責這項工作，與有關部門共同研究制定發展第三產業、擴大就業、繁榮經濟的政策措施。建立健全第三產業發展信息的監測、預警、預測和發布制度。
（二）加強第三產業設施建設
計劃部門要加大鐵路、公路、通信、城市交通、供電、供水、供氣、垃圾和污水處理、住宅開發、文教等基礎設施建設的力度，在建設項目上支持相關第三產業的發展。
（三）增加第三產業投資
地方計劃部門要會同有關部門，安排一定的財政資金，作為發展第三產業的引導資金，吸引社會資金投入。
向金融部門提供有市場、有效益的第三產業發展項目，增加支持第三產業發展的銀行貸款。
鼓勵以股份制、股份合作制、單位和個人投資等形式，動員社會資金發展第三產業。
依據國家外資政策，引導外商直接投資和借用國外貸款投入第三產業。
（四）深化第三產業價格與服務收費改革
進一步加強和完善公用、公益事業、中介服務和各類經營服務收費的管理。以《價格法》為依據，在清理整頓的基礎上，制定服務價格管理目錄，落實和擴大企業自主定價權，逐步建立和完善在國家宏觀調控下主要由市場形成價格的機制。凡目錄以外的價格必須真正做到企業自主定價，任何地方和部門都不能層層截留。要規范價格行為，維護正常的市場秩序。
加強和改善房地產價格調控，理順住宅價格構成，保持價格合理穩定，促進住宅服務業發展。
（五）制定鼓勵民營企業和中小企業發展第三產業的政策
地方計劃部門要會同有關部門，放寬對民營企業從事第三產業的限制，允許民營企業投資建設和經營城市公用服務設施和其它基礎服務設施。研究制定鼓勵民營企業和中小企業發展第三產業的工商、信貸、財稅政策。
（六）搞好城鎮規劃建設
地方計劃部門要會同有關部門，有計劃地發展小城鎮，積極建設中小城市，多層次地加強城鎮功能，促進城鎮服務業發展。增加農轉非計劃指標，在有條件的地方，適當放寬對中小城市的機械人口控制。深入進行小城鎮綜合改革試點，擴大小城鎮戶籍管理改革試點范圍。引導鄉鎮企業相對集中發展。允許一部分農民離土離鄉，帶資進城建房、建廠、辦店。
（七）加強勞動就業信息服務
地方計劃部門要會同勞動保障部門，建立主要地區和城市的勞動就業信息聯網，對產業和地區職業信息的變化進行監測。對不同類型勞動力就業實行分類指導。