中共湖南省委、湖南省人民政府關于深化集體林權制度改革的意見
(湘發〔2007〕15號 2007年6月14日)
改革開放以來，通過穩定山權林權，劃定自留山，確定林業生產責任制（以下簡稱林業“三定”），實施九大林業重點工程，全省林業得到長足發展，為改善生態環境和促進經濟社會發展作出了重要貢獻。但是，仍有部分集體山林存在林地使用權和林木所有權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題，制約了林業的發展。為進一步完善林權制度，調動社會投資者參與林業建設的積極性，促進林業搞活、林農增收、林區發展，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農村土地承包法》和《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》等有關法律和規定，結合我省實際，就深化我省集體林權制度改革，提出以下意見。
一、集體林權制度改革的指導思想、總體目標和基本原則
（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步明晰林地使用權和林木所有權，落實經營者的經營主體地位，放活經營權，落實處置權，確保收益權，充分調動廣大農民和社會各界參與林業建設的積極性，充分發掘林地資源、勞動力資源、物種資源和林產品市場的潛力，促進森林資源增長、農民收入增加和林區經濟社會發展，促進傳統林業向現代林業轉變，促進農村生態環境的改善和林區社會主義新農村建設。
（二）總體目標。到“十一五”期末，基本完成全省集體林權制度改革任務，建立起“產權歸屬明晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效”的現代林業產權制度，建立健全穩定的林業公共財政保障體系和有效的林業管理服務體系，全面理順林業生產關系，進一步解放和發展林業生產力。
（三）基本原則。增量、增收、增效和保護生態原則。有利于森林資源總量的增加和質量的提高，有利于林農收入的增加，有利于林業的經濟效益、生態效益和社會效益的提高。
權益平等原則。集體林地、林木和森林屬集體經濟組織內部成員共同所有，每個成員享有平等的權益。林權落實方式以家庭承包經營為主，允許多種形式并存，確保集體經濟組織內部成員享有平等權益。
尊重農民意愿原則。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等法律規定辦事，確保廣大農民的知情權、參與權、決策權和監督權，做到改革的內容、程序、方法、結果公開，嚴禁暗箱操作，嚴禁以權謀私。
尊重歷史、維護穩定原則。對歷史遺留問題，要尊重歷史，注重現實，有利管理，妥善解決。堅持改革與穩定并重，嚴禁亂砍濫伐林木、亂批濫占林地，防止因林權糾紛處理不當等原因影響林區社會穩定。
因地制宜、形式多樣、整體推進原則。農村集體經濟組織成員可根據當地森林資源狀況和經濟發展水平，通過民主決策，自主選擇改革方式，自主確定集體林經營管理形式，允許經營形式多樣化，不搞“一刀切”。要以調動廣大林農的營林造林積極性、促進林業生產力的發展為最終目標，整體推進集體林權制度改革。
二、集體林權制度改革的主要內容
（一）明晰產權。林業產權的范圍包括森林、林木的所有權和林地的使用權。
集體林權在保持林地所有權屬于集體所有的前提下，將林地使用權和林木所有權落實到農戶或者其他經營主體。
已經劃定的自留山，繼續實行“生不增、死不減”、由農戶長期無償使用、允許繼承的政策。自留山上的林木一律歸農戶所有。林業“三定”時未劃定自留山的農戶，在集體山林條件允許的情況下，可按當時政策補劃自留山。
承包到戶的責任山，要保持承包關系的穩定。林地承包期限為30～70年。承包期內，山上林木歸責任山戶主所有，允許繼承。面積、四至界線不清楚的，在明晰確認的基礎上，完善承包合同。對違法簽訂的承包合同，要依法糾正。農戶不愿意繼續承包的，可交回集體經濟組織。
對目前仍由集體經營管理的山林，可將林地和林木分配到戶，也可采取“分山不分林”或者“分股不分山”的形式將權益明晰到農戶。對于過去無償平調村組集體山林組建的鄉村集體林場，可將林地使用權歸還原來村組，也可采取“還山不還林”或者“還股不還山”的形式，保持鄉村集體林場的穩定。將集體經營管理的林地、林木和森林分配到戶的，集體因經營該山林形成的債務，經村民會議或者村民代表會議確認后，可按山林面積或股份，將債務分解到林權權益人，也可用現有林木折價抵償債務，但抵償額不得超過現有林木價值。村級基層組織資金困難的，可視情況保留林地總面積10％以內的集體山林，由村委會民主經營管理，以保障村級公益事業和基層組織運轉的經費需要。不管采取哪種經營形式，都要召開村民會議或者村民代表會議，經2／3以上的村民或者2／3以上村民代表同意。
對于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式經營的，財務要單獨核算，70％以上的收益按山林面積或者股份分配。將集體經營管理的山林流轉出去的，要將流轉收益分配給農戶。
已經流轉的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要繼續履行；對手續不完備、群眾意見較大的，應本著尊重歷史、依法辦事的原則予以完善；對不符合法律規定或者嚴重損害集體和村民利益的，應當予以糾正或者終止合同。
與國有林場、森工采育場等單位聯營的集體山林，要履行聯營合同，保持聯營關系的穩定。
自然保護區、國有林場、森林公園等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經營區的穩定和林權權益人的合法權益。
國有山林，要穩定權屬。國有林場的商品林可按照有關法律法規的規定，經林場職工代表大會討論決定，由內部職工競標承包，或吸引社會法人、自然人以資金、技術、管理等方式入股，實行股份制經營，或者向社會公開轉讓。
產權明晰后，要及時核（換）發全國統一式樣的林權證，把山林權屬落實到權益人，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，原有山林權屬證明要依法予以變更或注銷。對權屬不清或者林權糾紛尚未解決的，暫不核（換）發林權證。
（二）放活經營。在堅持森林采伐限額管理的前提下，按照分類經營、分類管理的要求，改進商品林采伐管理辦法，確保經營主體享有充分的處置權。在非林地上所造的用材林，保證采伐指標，即報即批；速生豐產林、工業原料林按其經營方案采伐，保證采伐指標；經營規模達到5000畝的個人或者單位，可單獨編制森林經營方案，按經營方案保證采伐指標；竹林采伐由經營者按生產技術要求提出采伐計劃，報林業主管部門批準，保證采伐指標；胸徑10厘米以下中幼林撫育間伐材不列入木材生產計劃管理范圍。
堅持憑林權證申請林木采伐許可證，簡化林木采伐許可證核發手續。實行木材采伐指標分配公示制度，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開的內容，接受群眾監督。
（三）規范流轉。在不改變林地所有權、林地用途的前提下，鼓勵森林、林木的所有權和林地使用權合理流轉。森林、林木的所有權和林地使用權可以依法繼承、抵押、入股，可作為合資、合作造林、經營林木的出資或合作條件。農村集體經濟組織集體所有的森林、林木的所有權和林地使用權流轉，應當由本集體經濟組織成員民主決定。國有森林、林木的所有權和林地使用權的流轉，必須進行森林資源資產評估，防止國家資產流失。國有、集體經濟組織經營管理的森林資源流轉，應當采取公開拍賣、招標的方式，不具備公開拍賣、招標條件的，可以采取競爭性談判、協商等方式進行。
嚴格執行《湖南省森林資源流轉辦法》，盡快制定森林資源資產評估辦法。以各級森林資源調查技術隊伍為基礎，組建森林資源資產評估機構，開展森林資源資產評估師資格認證。建立森林、林木和林地流轉交易中心或者要素市場，促進林業生產要素的優化配置。加強森林、林木和林地流轉監督管理，對弄虛作假、惡意串標、強買強賣等違法行為，要依法查處。同時，要防止林權炒作，避免林農失去賴以生存的生產生活資料。
（四）保障收益。產權明晰后，農戶經營自留山、責任山的合法收益歸農戶所有。取消所有違法違規的木竹收費項目。規范增值稅、所得稅的征收。農業生產者銷售自產木竹產品免征增值稅。稅務機關委托林業部門代征木竹流通領域的增值稅、所得稅，應當按照規定的程序進行，不得按木竹經銷數量定額計征增值稅、所得稅。對企事業單位從事種植林木、林木種子和苗木作物經營以及從事木竹產品初加工所得暫免征收所得稅。這些免稅的經營加工業務與其他業務分開核算，否則按全額征收所得稅。對中幼林撫育間伐材、人工培育的3年以內的苗木、經濟林產品、生產林化產品的原料、不以原木原竹為原料的林副產品、農民經批準采伐自用的木竹免征育林基金。
三、相關配套改革
（一）建立新型的行政管理體制。按照“依法行政、規范管理、強化服務、廉潔高效”的要求，建立以管理、執法、服務三大職能為主的新型林業管理體制，從注重微觀管理向注重宏觀調控轉變，從注重行政審批向注重市場監管轉變，創建公開透明的管理體系。整合執法力量，組建相對獨立、集中統一的林業綜合行政執法機構，規范執法程序，落實執法責任，健全執法保障，構建公正公平的執法體系。組建林業仲裁機構，及時處理林業承包經營、森林資源流轉等方面的各種合同糾紛。
（二）增加對林業的財政支持。從2007年開始，育林基金的收支全部納入財政預算管理。林業行政事業單位（包括基層林業站和木材檢查站）的改革要與農村綜合改革同步進行，嚴格區分公益性職能與經營性職能，公益性職能所需經費納入財政預算。對林業部門過去遺留的債權債務，相關部門要摸清底數，按照有關政策逐步解決。對財政困難的重點林區縣市區，省財政要通過轉移支付給予適當補助，確保基層林業機構的正常運轉。各級財政逐年增加專項經費用于森林防火、病蟲害防治、森林資源監測管理等支出，構建森林生態安全體系。積極爭取中央增加我省國家級生態公益林補償面積，并根據國家級生態公益林的補償進度，逐步將已經界定的省級生態公益林納入補償范圍。結合扶貧和農村實行低保等有關政策，對林區無田、少田貧困林農（人均水田面積0．3畝以下的）進行補助，切實解決林區無田、少田林農生活問題。
（三）拓寬林業融資渠道。引導發展民營林業擔保機構。金融部門要加大林業信貸投放力度，積極開展森林資源資產抵押貸款試點，對林農發展生產給予必要的小額貸款支持。保險部門應積極探索開展森林資源財產保險業務，提高林農抵御森林火災、森林病蟲害和其他自然災害的能力。當地政府應積極支持保險公司開展森林保險業務。根據國家關于開展全民義務植樹運動的法律法規，適當提高城市居民以資代勞費的征收標準，由林業部門代為組織造林。
（四）推進國有林場和苗圃的改革。要按照全面實施分類經營改革的要求，建立符合生態建設和市場經濟要求的國有林場管理體制。對生態公益型林場和承擔優新品種繁育、種質資源保護的國有苗圃，按公益事業單位管理，重新核編，并妥善安置好富余人員。核編后，所需經費納入同級財政預算。按照國家統一部署，切實解決好林場職工社會保障問題。將國有林場承擔的學校、醫院等社會性職能逐步移交給當地政府管理。商品經營型林場和未納入公益性事業單位管理的國有苗圃，應從事業單位分離，實行企業管理，自主經營，政府按照基礎產業給予扶持。
（五）建立健全林業社會化服務體系。依托基層林業站組建林業服務中心，為廣大林農和林業生產經營者提供林業法律政策、林產品交易價格和供求信息、林業生產要素流轉信息和交易平臺、林業科技和實用技術等方面的服務。引導林農在自主自愿和明確利益分配的基礎上，采取家庭聯合經營、股份合作制等形式，組建新的林業經營實體，提高抗御災害、抵御風險和市場競爭能力。鼓勵龍頭企業與林農建立“公司＋基地＋農戶”等產供銷一條龍、貿工林一體化的林業產業發展模式，實現規模經營、集約經營。扶持、培養林農自發組建種苗花卉、筍竹、林產品加工營銷等農村專業經濟合作組織，加強互助合作、自律管理、依法維權。引導農民建立民間護林防火、防治病蟲害組織，完善森林災害應急反應機制和防治服務網絡。鼓勵各地制定村規民約，提高農民的自律意識和自我管理水平。
（六）理順林區投入機制。結合推進社會主義新農村建設，解決林區的交通、通信、電力、飲水等問題，提高政府投入標準，減少林農自籌資金和配套部分。2010年之前，全省所有林區建制村實現通路、通電、通電話。在自然條件惡劣的山區采取生態移民、組織勞務培訓輸出、學齡兒童“9＋2”教育等措施，逐步解決林區貧困問題。將國有林場、森林公園、自然保護區、森工采育場、苗圃等林業基層單位建設統一納入社會主義新農村建設規劃，其公路建設納入通鄉、通暢、通達工程，外部電源引入納入農網改造工程，努力改善文化、教育、衛生條件。2010年之前，實現所有國有林場、森工采育場的場部、自然保護區和森林公園管理機關辦公區通油路、通電、通電話。按照國家統一部署，逐步將全省國有林業企事業單位職工納入社保范圍。無田、少田林農符合農村低保條件的要納入農村低保范圍。對遭受自然災害和生活困難的國有林場（含代管鄉村）、森林公園、自然保護區、森工采育場、苗圃的職工，由當地政府統籌安排，給予救災救濟幫助。
四、集體林權制度改革的基本步驟
為確保集體林權制度改革的穩步推進，2007年，在懷化市和瀏陽市、安化縣、綏寧縣開展試點，2008年5月起在全省逐步推開，2010年完成全省集體林權制度改革的任務。
集體林權制度改革分四個步驟進行：
（一）宣傳培訓。通過各種形式，廣泛宣傳深化集體林權制度改革的重大意義和有關政策，發動廣大群眾參與和支持改革。逐級組織業務骨干培訓，使參與實施改革的各級工作人員和基層干部掌握和運用有關的法律法規、政策。
（二）制定方案。在認真開展調查研究、摸清現有山林的經營管理狀況、了解群眾對推進集體林權制度改革意愿的基礎上，縣市區、鄉鎮要制定改革實施方案，縣市區的改革實施方案，報市州政府批準，同時報省集體林權制度改革領導小組辦公室備案。各鄉鎮改革實施方案要根據已批準的縣市區改革實施方案制定，并報縣市區政府批準。各村組的改革實施方案，要經本集體經濟組織的2／3以上村民或者2／3以上村民代表同意。
（三）組織實施。由各建制村組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，全面落實林木所有權、經營權和林地使用權后，將結果張榜公示，二榜定案。并將權屬落實情況登記造冊，經鄉鎮政府審核后報縣市區政府主管部門登記，由縣級政府頒發全國統一式樣的林權證書。
（四）檢查驗收。加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由各級集體林權制度改革領導小組組織檢查驗收。
五、集體林權制度改革的保障措施
（一）統一思想，加強領導。各級黨委、政府要從全面落實科學發展觀的高度，充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，將其作為一項重要職責，作為解決“三農”問題和建設社會主義新農村的一件大事來抓。各市州、縣市區都要成立由當地黨委或者政府主要領導任組長，分管農業和農村工作的領導任副組長，林業、發展改革、財政、機構編制、勞動保障、農辦、稅務、民政、司法、宣傳等有關部門和信用聯社為成員單位的集體林權制度改革領導小組，負責改革全過程的組織協調，處理改革過程中出現的重大問題。鄉鎮也要成立集體林權制度改革領導小組，直接組織改革方案的實施，處理改革中出現的具體問題。縣市區與鄉鎮、鄉鎮與村委會之間要簽訂集體林權制度改革責任狀，把集體林權制度改革完成情況作為考核、評價干部政績的重要內容。縣市區、鄉鎮要組成集體林權制度改革工作組，采取包鄉、包村的辦法，幫助和指導農村集體經濟組織推進集體林權制度改革。
（二）精心組織，搞好服務。各級林業主管部門都要建立集體林權制度改革領導小組辦公室，抽調精干人員組成專門工作班子，在深入調查研究，掌握社情、民情、林情的基礎上，向當地黨委、政府提出改革建議方案，制定相關的政策和制度，組織改革政策的宣傳和工作人員的培訓。各級集體林權制度改革領導小組辦公室要建立信息報告和交流制度，定期向同級黨委、政府和上級集體林權制度改革領導小組辦公室報告集體林權制度改革進展情況和存在的問題。
（三）密切配合，通力協作。各級發展改革、財政、機構編制、勞動保障、交通、農辦、稅務、民政、農村信用聯社、司法等部門和新聞媒體要高度重視，積極支持，相互配合，形成合力。財政部門要為定權發證和集體林權制度改革提供必要的工作經費；新聞宣傳部門要為改革營造良好的輿論氛圍，確保集體林權制度改革積極穩妥地推進。
（四）保護資源，維護穩定。各地要認真汲取過去一些地方因分山到戶、放松管理而出現亂砍濫伐的歷史教訓，把防止亂砍濫伐、糾紛械斗、突擊流轉，維護森林資源安全和林區穩定貫穿于改革的全過程，絕不能掉以輕心、麻痹大意。各級黨委、政府及其林業主管部門要加強信訪工作和糾紛調處力量，認真處理群眾來信來訪，及時調處改革中出現的林木、林地權屬糾紛。對集體林權制度改革中出現的不穩定問題，各級黨委、政府要切實負起責任，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態，做到“組間問題不出村，村間問題不出鄉，鄉間問題不出縣”。各級林業主管部門和公安部門要制定應對亂砍濫伐和糾紛械斗、森林火災等突發事件的應急預案，防止因為工作不到位釀成損失。在集體林權制度改革啟動以后、集體林確權完成前，暫停一切集體經營管理的森林、林木所有權和林地使用權的流轉，視情況可暫停集體經營管理林木的采伐，防止借改革之機，侵占公有資產。對改革中發生重大毀林案件、事件，造成嚴重后果的，要依法懲處，并追究有關領導和主管部門的責任。