中共湖南省委、湖南省人民政府關于深化集體林權制度改革的意見
(湘發(fā)〔2007〕15號 2007年6月14日)
改革開放以來，通過穩(wěn)定山權林權，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責任制（以下簡稱林業(yè)“三定”），實施九大林業(yè)重點工程，全省林業(yè)得到長足發(fā)展，為改善生態(tài)環(huán)境和促進經(jīng)濟社會發(fā)展作出了重要貢獻。但是，仍有部分集體山林存在林地使用權和林木所有權不明晰、經(jīng)營主體不落實、經(jīng)營機制不靈活、利益分配不合理等問題，制約了林業(yè)的發(fā)展。為進一步完善林權制度，調(diào)動社會投資者參與林業(yè)建設的積極性，促進林業(yè)搞活、林農(nóng)增收、林區(qū)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等有關法律和規(guī)定，結合我省實際，就深化我省集體林權制度改革，提出以下意見。
一、集體林權制度改革的指導思想、總體目標和基本原則
（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步明晰林地使用權和林木所有權，落實經(jīng)營者的經(jīng)營主體地位，放活經(jīng)營權，落實處置權，確保收益權，充分調(diào)動廣大農(nóng)民和社會各界參與林業(yè)建設的積極性，充分發(fā)掘林地資源、勞動力資源、物種資源和林產(chǎn)品市場的潛力，促進森林資源增長、農(nóng)民收入增加和林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉變，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善和林區(qū)社會主義新農(nóng)村建設。
（二）總體目標。到“十一五”期末，基本完成全省集體林權制度改革任務，建立起“產(chǎn)權歸屬明晰、經(jīng)營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規(guī)范、監(jiān)管服務有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度，建立健全穩(wěn)定的林業(yè)公共財政保障體系和有效的林業(yè)管理服務體系，全面理順林業(yè)生產(chǎn)關系，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力。
（三）基本原則。增量、增收、增效和保護生態(tài)原則。有利于森林資源總量的增加和質量的提高，有利于林農(nóng)收入的增加，有利于林業(yè)的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的提高。
權益平等原則。集體林地、林木和森林屬集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員共同所有，每個成員享有平等的權益。林權落實方式以家庭承包經(jīng)營為主，允許多種形式并存，確保集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員享有平等權益。
尊重農(nóng)民意愿原則。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定辦事，確保廣大農(nóng)民的知情權、參與權、決策權和監(jiān)督權，做到改革的內(nèi)容、程序、方法、結果公開，嚴禁暗箱操作，嚴禁以權謀私。
尊重歷史、維護穩(wěn)定原則。對歷史遺留問題，要尊重歷史，注重現(xiàn)實，有利管理，妥善解決。堅持改革與穩(wěn)定并重，嚴禁亂砍濫伐林木、亂批濫占林地，防止因林權糾紛處理不當?shù)仍蛴绊懥謪^(qū)社會穩(wěn)定。
因地制宜、形式多樣、整體推進原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可根據(jù)當?shù)厣仲Y源狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平，通過民主決策，自主選擇改革方式，自主確定集體林經(jīng)營管理形式，允許經(jīng)營形式多樣化，不搞“一刀切”。要以調(diào)動廣大林農(nóng)的營林造林積極性、促進林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展為最終目標，整體推進集體林權制度改革。
二、集體林權制度改革的主要內(nèi)容
（一）明晰產(chǎn)權。林業(yè)產(chǎn)權的范圍包括森林、林木的所有權和林地的使用權。
集體林權在保持林地所有權屬于集體所有的前提下，將林地使用權和林木所有權落實到農(nóng)戶或者其他經(jīng)營主體。
已經(jīng)劃定的自留山，繼續(xù)實行“生不增、死不減”、由農(nóng)戶長期無償使用、允許繼承的政策。自留山上的林木一律歸農(nóng)戶所有。林業(yè)“三定”時未劃定自留山的農(nóng)戶，在集體山林條件允許的情況下，可按當時政策補劃自留山。
承包到戶的責任山，要保持承包關系的穩(wěn)定。林地承包期限為30～70年。承包期內(nèi)，山上林木歸責任山戶主所有，允許繼承。面積、四至界線不清楚的，在明晰確認的基礎上，完善承包合同。對違法簽訂的承包合同，要依法糾正。農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，可交回集體經(jīng)濟組織。
對目前仍由集體經(jīng)營管理的山林，可將林地和林木分配到戶，也可采取“分山不分林”或者“分股不分山”的形式將權益明晰到農(nóng)戶。對于過去無償平調(diào)村組集體山林組建的鄉(xiāng)村集體林場，可將林地使用權歸還原來村組，也可采取“還山不還林”或者“還股不還山”的形式，保持鄉(xiāng)村集體林場的穩(wěn)定。將集體經(jīng)營管理的林地、林木和森林分配到戶的，集體因經(jīng)營該山林形成的債務，經(jīng)村民會議或者村民代表會議確認后，可按山林面積或股份，將債務分解到林權權益人，也可用現(xiàn)有林木折價抵償債務，但抵償額不得超過現(xiàn)有林木價值。村級基層組織資金困難的，可視情況保留林地總面積10％以內(nèi)的集體山林，由村委會民主經(jīng)營管理，以保障村級公益事業(yè)和基層組織運轉的經(jīng)費需要。不管采取哪種經(jīng)營形式，都要召開村民會議或者村民代表會議，經(jīng)2／3以上的村民或者2／3以上村民代表同意。
對于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式經(jīng)營的，財務要單獨核算，70％以上的收益按山林面積或者股份分配。將集體經(jīng)營管理的山林流轉出去的，要將流轉收益分配給農(nóng)戶。
已經(jīng)流轉的集體山林，凡程序合法、合同規(guī)范的，要繼續(xù)履行；對手續(xù)不完備、群眾意見較大的，應本著尊重歷史、依法辦事的原則予以完善；對不符合法律規(guī)定或者嚴重損害集體和村民利益的，應當予以糾正或者終止合同。
與國有林場、森工采育場等單位聯(lián)營的集體山林，要履行聯(lián)營合同，保持聯(lián)營關系的穩(wěn)定。
自然保護區(qū)、國有林場、森林公園等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經(jīng)營區(qū)的穩(wěn)定和林權權益人的合法權益。
國有山林，要穩(wěn)定權屬。國有林場的商品林可按照有關法律法規(guī)的規(guī)定，經(jīng)林場職工代表大會討論決定，由內(nèi)部職工競標承包，或吸引社會法人、自然人以資金、技術、管理等方式入股，實行股份制經(jīng)營，或者向社會公開轉讓。
產(chǎn)權明晰后，要及時核（換）發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，把山林權屬落實到權益人，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，原有山林權屬證明要依法予以變更或注銷。對權屬不清或者林權糾紛尚未解決的，暫不核（換）發(fā)林權證。
（二）放活經(jīng)營。在堅持森林采伐限額管理的前提下，按照分類經(jīng)營、分類管理的要求，改進商品林采伐管理辦法，確保經(jīng)營主體享有充分的處置權。在非林地上所造的用材林，保證采伐指標，即報即批；速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林按其經(jīng)營方案采伐，保證采伐指標；經(jīng)營規(guī)模達到5000畝的個人或者單位，可單獨編制森林經(jīng)營方案，按經(jīng)營方案保證采伐指標；竹林采伐由經(jīng)營者按生產(chǎn)技術要求提出采伐計劃，報林業(yè)主管部門批準，保證采伐指標；胸徑10厘米以下中幼林撫育間伐材不列入木材生產(chǎn)計劃管理范圍。
堅持憑林權證申請林木采伐許可證，簡化林木采伐許可證核發(fā)手續(xù)。實行木材采伐指標分配公示制度，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開的內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督。
（三）規(guī)范流轉。在不改變林地所有權、林地用途的前提下，鼓勵森林、林木的所有權和林地使用權合理流轉。森林、林木的所有權和林地使用權可以依法繼承、抵押、入股，可作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資或合作條件。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體所有的森林、林木的所有權和林地使用權流轉，應當由本集體經(jīng)濟組織成員民主決定。國有森林、林木的所有權和林地使用權的流轉，必須進行森林資源資產(chǎn)評估，防止國家資產(chǎn)流失。國有、集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理的森林資源流轉，應當采取公開拍賣、招標的方式，不具備公開拍賣、招標條件的，可以采取競爭性談判、協(xié)商等方式進行。
嚴格執(zhí)行《湖南省森林資源流轉辦法》，盡快制定森林資源資產(chǎn)評估辦法。以各級森林資源調(diào)查技術隊伍為基礎，組建森林資源資產(chǎn)評估機構，開展森林資源資產(chǎn)評估師資格認證。建立森林、林木和林地流轉交易中心或者要素市場，促進林業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。加強森林、林木和林地流轉監(jiān)督管理，對弄虛作假、惡意串標、強買強賣等違法行為，要依法查處。同時，要防止林權炒作，避免林農(nóng)失去賴以生存的生產(chǎn)生活資料。
（四）保障收益。產(chǎn)權明晰后，農(nóng)戶經(jīng)營自留山、責任山的合法收益歸農(nóng)戶所有。取消所有違法違規(guī)的木竹收費項目。規(guī)范增值稅、所得稅的征收。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)木竹產(chǎn)品免征增值稅。稅務機關委托林業(yè)部門代征木竹流通領域的增值稅、所得稅，應當按照規(guī)定的程序進行，不得按木竹經(jīng)銷數(shù)量定額計征增值稅、所得稅。對企事業(yè)單位從事種植林木、林木種子和苗木作物經(jīng)營以及從事木竹產(chǎn)品初加工所得暫免征收所得稅。這些免稅的經(jīng)營加工業(yè)務與其他業(yè)務分開核算，否則按全額征收所得稅。對中幼林撫育間伐材、人工培育的3年以內(nèi)的苗木、經(jīng)濟林產(chǎn)品、生產(chǎn)林化產(chǎn)品的原料、不以原木原竹為原料的林副產(chǎn)品、農(nóng)民經(jīng)批準采伐自用的木竹免征育林基金。
三、相關配套改革
（一）建立新型的行政管理體制。按照“依法行政、規(guī)范管理、強化服務、廉潔高效”的要求，建立以管理、執(zhí)法、服務三大職能為主的新型林業(yè)管理體制，從注重微觀管理向注重宏觀調(diào)控轉變，從注重行政審批向注重市場監(jiān)管轉變，創(chuàng)建公開透明的管理體系。整合執(zhí)法力量，組建相對獨立、集中統(tǒng)一的林業(yè)綜合行政執(zhí)法機構，規(guī)范執(zhí)法程序，落實執(zhí)法責任，健全執(zhí)法保障，構建公正公平的執(zhí)法體系。組建林業(yè)仲裁機構，及時處理林業(yè)承包經(jīng)營、森林資源流轉等方面的各種合同糾紛。
（二）增加對林業(yè)的財政支持。從2007年開始，育林基金的收支全部納入財政預算管理。林業(yè)行政事業(yè)單位（包括基層林業(yè)站和木材檢查站）的改革要與農(nóng)村綜合改革同步進行，嚴格區(qū)分公益性職能與經(jīng)營性職能，公益性職能所需經(jīng)費納入財政預算。對林業(yè)部門過去遺留的債權債務，相關部門要摸清底數(shù)，按照有關政策逐步解決。對財政困難的重點林區(qū)縣市區(qū)，省財政要通過轉移支付給予適當補助，確保基層林業(yè)機構的正常運轉。各級財政逐年增加專項經(jīng)費用于森林防火、病蟲害防治、森林資源監(jiān)測管理等支出，構建森林生態(tài)安全體系。積極爭取中央增加我省國家級生態(tài)公益林補償面積，并根據(jù)國家級生態(tài)公益林的補償進度，逐步將已經(jīng)界定的省級生態(tài)公益林納入補償范圍。結合扶貧和農(nóng)村實行低保等有關政策，對林區(qū)無田、少田貧困林農(nóng)（人均水田面積0．3畝以下的）進行補助，切實解決林區(qū)無田、少田林農(nóng)生活問題。
（三）拓寬林業(yè)融資渠道。引導發(fā)展民營林業(yè)擔保機構。金融部門要加大林業(yè)信貸投放力度，積極開展森林資源資產(chǎn)抵押貸款試點，對林農(nóng)發(fā)展生產(chǎn)給予必要的小額貸款支持。保險部門應積極探索開展森林資源財產(chǎn)保險業(yè)務，提高林農(nóng)抵御森林火災、森林病蟲害和其他自然災害的能力。當?shù)卣畱e極支持保險公司開展森林保險業(yè)務。根據(jù)國家關于開展全民義務植樹運動的法律法規(guī)，適當提高城市居民以資代勞費的征收標準，由林業(yè)部門代為組織造林。
（四）推進國有林場和苗圃的改革。要按照全面實施分類經(jīng)營改革的要求，建立符合生態(tài)建設和市場經(jīng)濟要求的國有林場管理體制。對生態(tài)公益型林場和承擔優(yōu)新品種繁育、種質資源保護的國有苗圃，按公益事業(yè)單位管理，重新核編，并妥善安置好富余人員。核編后，所需經(jīng)費納入同級財政預算。按照國家統(tǒng)一部署，切實解決好林場職工社會保障問題。將國有林場承擔的學校、醫(yī)院等社會性職能逐步移交給當?shù)卣芾怼Ｉ唐方?jīng)營型林場和未納入公益性事業(yè)單位管理的國有苗圃，應從事業(yè)單位分離，實行企業(yè)管理，自主經(jīng)營，政府按照基礎產(chǎn)業(yè)給予扶持。
（五）建立健全林業(yè)社會化服務體系。依托基層林業(yè)站組建林業(yè)服務中心，為廣大林農(nóng)和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供林業(yè)法律政策、林產(chǎn)品交易價格和供求信息、林業(yè)生產(chǎn)要素流轉信息和交易平臺、林業(yè)科技和實用技術等方面的服務。引導林農(nóng)在自主自愿和明確利益分配的基礎上，采取家庭聯(lián)合經(jīng)營、股份合作制等形式，組建新的林業(yè)經(jīng)營實體，提高抗御災害、抵御風險和市場競爭能力。鼓勵龍頭企業(yè)與林農(nóng)建立“公司＋基地＋農(nóng)戶”等產(chǎn)供銷一條龍、貿(mào)工林一體化的林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營。扶持、培養(yǎng)林農(nóng)自發(fā)組建種苗花卉、筍竹、林產(chǎn)品加工營銷等農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織，加強互助合作、自律管理、依法維權。引導農(nóng)民建立民間護林防火、防治病蟲害組織，完善森林災害應急反應機制和防治服務網(wǎng)絡。鼓勵各地制定村規(guī)民約，提高農(nóng)民的自律意識和自我管理水平。
（六）理順林區(qū)投入機制。結合推進社會主義新農(nóng)村建設，解決林區(qū)的交通、通信、電力、飲水等問題，提高政府投入標準，減少林農(nóng)自籌資金和配套部分。2010年之前，全省所有林區(qū)建制村實現(xiàn)通路、通電、通電話。在自然條件惡劣的山區(qū)采取生態(tài)移民、組織勞務培訓輸出、學齡兒童“9＋2”教育等措施，逐步解決林區(qū)貧困問題。將國有林場、森林公園、自然保護區(qū)、森工采育場、苗圃等林業(yè)基層單位建設統(tǒng)一納入社會主義新農(nóng)村建設規(guī)劃，其公路建設納入通鄉(xiāng)、通暢、通達工程，外部電源引入納入農(nóng)網(wǎng)改造工程，努力改善文化、教育、衛(wèi)生條件。2010年之前，實現(xiàn)所有國有林場、森工采育場的場部、自然保護區(qū)和森林公園管理機關辦公區(qū)通油路、通電、通電話。按照國家統(tǒng)一部署，逐步將全省國有林業(yè)企事業(yè)單位職工納入社保范圍。無田、少田林農(nóng)符合農(nóng)村低保條件的要納入農(nóng)村低保范圍。對遭受自然災害和生活困難的國有林場（含代管鄉(xiāng)村）、森林公園、自然保護區(qū)、森工采育場、苗圃的職工，由當?shù)卣y(tǒng)籌安排，給予救災救濟幫助。
四、集體林權制度改革的基本步驟
為確保集體林權制度改革的穩(wěn)步推進，2007年，在懷化市和瀏陽市、安化縣、綏寧縣開展試點，2008年5月起在全省逐步推開，2010年完成全省集體林權制度改革的任務。
集體林權制度改革分四個步驟進行：
（一）宣傳培訓。通過各種形式，廣泛宣傳深化集體林權制度改革的重大意義和有關政策，發(fā)動廣大群眾參與和支持改革。逐級組織業(yè)務骨干培訓，使參與實施改革的各級工作人員和基層干部掌握和運用有關的法律法規(guī)、政策。
（二）制定方案。在認真開展調(diào)查研究、摸清現(xiàn)有山林的經(jīng)營管理狀況、了解群眾對推進集體林權制度改革意愿的基礎上，縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制定改革實施方案，縣市區(qū)的改革實施方案，報市州政府批準，同時報省集體林權制度改革領導小組辦公室備案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實施方案要根據(jù)已批準的縣市區(qū)改革實施方案制定，并報縣市區(qū)政府批準。各村組的改革實施方案，要經(jīng)本集體經(jīng)濟組織的2／3以上村民或者2／3以上村民代表同意。
（三）組織實施。由各建制村組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，全面落實林木所有權、經(jīng)營權和林地使用權后，將結果張榜公示，二榜定案。并將權屬落實情況登記造冊，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核后報縣市區(qū)政府主管部門登記，由縣級政府頒發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證書。
（四）檢查驗收。加強對改革實施情況的跟蹤調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)和解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由各級集體林權制度改革領導小組組織檢查驗收。
五、集體林權制度改革的保障措施
（一）統(tǒng)一思想，加強領導。各級黨委、政府要從全面落實科學發(fā)展觀的高度，充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，將其作為一項重要職責，作為解決“三農(nóng)”問題和建設社會主義新農(nóng)村的一件大事來抓。各市州、縣市區(qū)都要成立由當?shù)攸h委或者政府主要領導任組長，分管農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領導任副組長，林業(yè)、發(fā)展改革、財政、機構編制、勞動保障、農(nóng)辦、稅務、民政、司法、宣傳等有關部門和信用聯(lián)社為成員單位的集體林權制度改革領導小組，負責改革全過程的組織協(xié)調(diào)，處理改革過程中出現(xiàn)的重大問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立集體林權制度改革領導小組，直接組織改革方案的實施，處理改革中出現(xiàn)的具體問題。縣市區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間要簽訂集體林權制度改革責任狀，把集體林權制度改革完成情況作為考核、評價干部政績的重要內(nèi)容。縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組成集體林權制度改革工作組，采取包鄉(xiāng)、包村的辦法，幫助和指導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織推進集體林權制度改革。
（二）精心組織，搞好服務。各級林業(yè)主管部門都要建立集體林權制度改革領導小組辦公室，抽調(diào)精干人員組成專門工作班子，在深入調(diào)查研究，掌握社情、民情、林情的基礎上，向當?shù)攸h委、政府提出改革建議方案，制定相關的政策和制度，組織改革政策的宣傳和工作人員的培訓。各級集體林權制度改革領導小組辦公室要建立信息報告和交流制度，定期向同級黨委、政府和上級集體林權制度改革領導小組辦公室報告集體林權制度改革進展情況和存在的問題。
（三）密切配合，通力協(xié)作。各級發(fā)展改革、財政、機構編制、勞動保障、交通、農(nóng)辦、稅務、民政、農(nóng)村信用聯(lián)社、司法等部門和新聞媒體要高度重視，積極支持，相互配合，形成合力。財政部門要為定權發(fā)證和集體林權制度改革提供必要的工作經(jīng)費；新聞宣傳部門要為改革營造良好的輿論氛圍，確保集體林權制度改革積極穩(wěn)妥地推進。
（四）保護資源，維護穩(wěn)定。各地要認真汲取過去一些地方因分山到戶、放松管理而出現(xiàn)亂砍濫伐的歷史教訓，把防止亂砍濫伐、糾紛械斗、突擊流轉，維護森林資源安全和林區(qū)穩(wěn)定貫穿于改革的全過程，絕不能掉以輕心、麻痹大意。各級黨委、政府及其林業(yè)主管部門要加強信訪工作和糾紛調(diào)處力量，認真處理群眾來信來訪，及時調(diào)處改革中出現(xiàn)的林木、林地權屬糾紛。對集體林權制度改革中出現(xiàn)的不穩(wěn)定問題，各級黨委、政府要切實負起責任，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態(tài)，做到“組間問題不出村，村間問題不出鄉(xiāng)，鄉(xiāng)間問題不出縣”。各級林業(yè)主管部門和公安部門要制定應對亂砍濫伐和糾紛械斗、森林火災等突發(fā)事件的應急預案，防止因為工作不到位釀成損失。在集體林權制度改革啟動以后、集體林確權完成前，暫停一切集體經(jīng)營管理的森林、林木所有權和林地使用權的流轉，視情況可暫停集體經(jīng)營管理林木的采伐，防止借改革之機，侵占公有資產(chǎn)。對改革中發(fā)生重大毀林案件、事件，造成嚴重后果的，要依法懲處，并追究有關領導和主管部門的責任。