中共廣州市委、廣州市人民政府關于
加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程的若干意見
（２０００年１２月２７日 穗字〔２０００〕１７號）
為加快我市現代化中心城市的建設，確保２００５年率先基本實現現代化，根據《中共中央國務院關于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)〔２０００〕１１號）、《中共廣東省委、廣東省人民政府關于加快城鄉(xiāng)建設，推進城市化進程的若干意見》（粵發(fā)〔２０００〕８號），現就加快我市村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程提出以下意見：
一、加快村鎮(zhèn)建設，推進城市化進程的指導思想和主要目標
１．提高對加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程的思想認識。加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程，是落實黨中央、國務院關于“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”的決策，落實省委、省政府關于廣州市城市環(huán)境面貌“一年一小變，三年一中變，２０１０年一大變”的要求的具體措施，是我市率先基本實現現代化和建設現代化中心城市的必由之路。對促進農村人口向城鎮(zhèn)轉移，提高城市化水平；促進農業(yè)的集約化經營，提高農村經濟效益，實現農村現代化；促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中，實現基礎設施和資源共享，加強規(guī)范管理和集中治理污染；發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集效應，積極發(fā)展第三產業(yè)，有效解決農村富余勞動力的就業(yè)問題；培育和發(fā)展農村市場，擴大內需，加速國民經濟發(fā)展；改善城鄉(xiāng)的生活質量，提高農民綜合素質，促進“兩個文明”建設具有重要的戰(zhàn)略意義。
２．加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程的指導思想是：高舉鄧小平理論的偉大旗幟，認真貫徹江澤民同志“三個代表”重要思想，以２００５年率先基本實現社會主義現代化，建設現代化中心城市為總體目標，遵循城市化發(fā)展的客觀規(guī)律，以改革為動力，加強法規(guī)建設，理順管理體制，解決突出問題，強化規(guī)劃和土地管理，合理布局，完善基礎設施，繁榮村鎮(zhèn)經濟，促進農村人口向城鎮(zhèn)集聚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中，不斷提高城市化水平。
３．加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程的基本原則：
－－以人為本的原則。村鎮(zhèn)建設要充分考慮廣大群眾的實際需要，致力于改善居住與生活環(huán)境，提供綠化、凈化、美化和效能化的發(fā)展空間，保障群眾的身心健康，提高群眾的文化素質和社區(qū)的精神文明水平。凡重要的規(guī)劃和建設項目要舉行聽證會，充分聽取各方面的意見，提高公眾的參與程度和規(guī)劃、建設意識。
－－科學規(guī)劃與合理布局的原則。村鎮(zhèn)建設要科學確定村鎮(zhèn)的綜合定位、發(fā)展目標、人口和用地規(guī)模，對村鎮(zhèn)的各項基礎設施和市政公用事業(yè)進行合理的安排。合理規(guī)劃人口居住區(qū)、工業(yè)小區(qū)和農田保護區(qū)。
－－因地制宜和循序漸進的原則。村鎮(zhèn)建設要從各地的實際情況出發(fā)，根據當地經濟發(fā)展水平、區(qū)位特點和資源優(yōu)勢，合理規(guī)劃布局，突出重點，注重實效，防止盲目攀比、重復建設。要重點發(fā)展規(guī)模較大、基礎較好、有區(qū)域帶動作用的中心鎮(zhèn)，分類指導，穩(wěn)步發(fā)展。
－－可持續(xù)發(fā)展的原則。村鎮(zhèn)建設要切實解決城鄉(xiāng)人口、資源、環(huán)境的協調發(fā)展問題，進一步加強村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境保護，大力發(fā)展景觀生態(tài)環(huán)境和農業(yè)生態(tài)環(huán)境建設，大力節(jié)約土地，避免資源的過度開發(fā)，保持城鄉(xiāng)優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境。
４．到２００５年，我市村鎮(zhèn)建設的主要目標是：
－－全市城市化水平達８０％以上，建立起組合有序、優(yōu)勢互補、整體協調的大都市城鎮(zhèn)體系，形成一批布局合理、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、秩序優(yōu)良、文明富庶、各具特色的城鎮(zhèn)。加快城鄉(xiāng)一體化進程，建成比較完善的交通、通訊、供水、供電、供氣和治理污染等現代化基礎設施體系，實現村村通公路，居住環(huán)境有較大改善。全市小城鎮(zhèn)燃氣普及率達到９５％以上，自來水普及率達到１００％，垃圾處理逐步實現資源化、無害化和減量化，泥磚房全部改造完畢，人均居住面積達２５平方米以上，建成區(qū)綠化覆蓋率達４０％以上，人均公共綠地面積大于１５平方米，衛(wèi)星城和中心鎮(zhèn)生活污水處理率達５０％以上。
－－加大城鄉(xiāng)結合部城市管理力度，中心城區(qū)內的“城中村”的改制工作基本完成；加快舊村改造，城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內全面推行農民公寓建設；基本沒有土地、不以務農為主要職業(yè)的農民，全部成建制轉為城鎮(zhèn)居民，實行城市化管理。
二、強化規(guī)劃的龍頭作用，確保村鎮(zhèn)建設和農村城市化順利實施
５．各區(qū)（縣級市）人民政府按照加強管理和便于管理的原則，設立鎮(zhèn)級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能部門，作為區(qū)（縣級市）規(guī)劃分局的外設機構。其主要職能是：協助組織編制村莊規(guī)劃；負責受理并初審村建設用地修建性詳細規(guī)劃和農村居民住宅建設報建；監(jiān)督村莊規(guī)劃的實施與協助查處違法建設。
６．按照《廣東省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》和廣州率先基本實現現代化、建設大廣州都市圈及山水城市的戰(zhàn)略構想，進一步調整完善市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。綜合考慮社會經濟、地理位置、環(huán)境資源等因素，適當進行建制鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調整，明確各自功能定位，保證建制鎮(zhèn)的必要規(guī)模效應和輻射范圍。強化對區(qū)域發(fā)展的協調控制，實現小城鎮(zhèn)之間設施共建、資源共享、環(huán)境共保，形成布局合理、功能明確的廣州市大都市圈城鎮(zhèn)體系。
７．在市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的指導下，在兩年內完成小城鎮(zhèn)、村莊總體規(guī)劃的編制和修編工作。市、區(qū)（縣級市）兩級財政每年安排一定數量的村鎮(zhèn)總體規(guī)劃專項經費，支持村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制和修編。小城鎮(zhèn)、村莊總體規(guī)劃的編制和修編，要由經市城市規(guī)劃行政主管部門核準的具備一定資質的城市規(guī)劃設計單位承擔，有條件的鎮(zhèn)、村可實行招標編制和修編。按照“省審批到縣，市審批到鎮(zhèn)，縣審批到村”的原則，小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃由市城市規(guī)劃行政主管部門進行審批，村莊總體規(guī)劃委托所在區(qū)或縣級市的城市規(guī)劃行政主管部門進行審批，報廣州市規(guī)劃局備案。“十五”期間村鎮(zhèn)重點開發(fā)或改造的地區(qū)，要重點抓好控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃的編制工作。從２００１年起，凡廣州市土地利用總體規(guī)劃中確定的城市建設用地范圍內，沒有編制控制性詳細規(guī)劃的地塊，一律不得劃撥、出讓和開發(fā)建設。
８．提高村鎮(zhèn)的建筑和景觀設計水平。村鎮(zhèn)建設要按照“山水城市”的總體構想，糅合現代建筑風格和嶺南傳統建筑藝術，體現地方特色。堅持貫徹“適用、安全、經濟、美觀”的原則，面向社會廣泛征集農村村民住宅設計方案并編印成冊，指導農村村民住宅的建設。
９．實行規(guī)劃、建設、管理目標責任制。小城鎮(zhèn)、村莊總體規(guī)劃一經批準不得隨意更改，在執(zhí)行中確需調整的，必須按嚴格的審批程序進行。實行控制性詳細規(guī)劃法定化制度和“一書兩證”（建設項目選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證）制度，保證村鎮(zhèn)建設嚴格按規(guī)劃實施。各區(qū)、縣級市要逐步推行村鎮(zhèn)規(guī)劃實施目標責任制度，區(qū)（縣級市）與鎮(zhèn)（街道），鎮(zhèn)（街道）與村簽定年度目標責任狀，對村鎮(zhèn)規(guī)劃實施的目標、要求以及建設用地管理、建筑工程管理、違法用地和違法建設查處等作出明確的規(guī)定，并將完成情況列入各級領導班子的年度考核內容。
三、依法加強管理，推動村鎮(zhèn)建設健康發(fā)展
１０．制定和完善村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理各項法規(guī)規(guī)章。根據我市村鎮(zhèn)建設和農村城市化進程中出現的新情況、新問題，以國家法律、法規(guī)為指導，制定頒布《廣州市村鎮(zhèn)建設管理規(guī)定》、《廣州市村莊規(guī)劃管理規(guī)定》、《廣州市農村村民住宅建設用地管理規(guī)定》、《廣州市農村房地產權登記規(guī)定》，規(guī)范我市村鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理的運作，確保村鎮(zhèn)建設健康發(fā)展。各級城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設和管理機構要加大村鎮(zhèn)建設管理執(zhí)法力度，提高依法管理城市的水平。
１１．依法建立有利于小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的土地使用制度。在穩(wěn)定農村土地集體所有制、家庭承包經營政策的基礎上，在不改變土地用途的前提下，允許土地使用權進行合法流轉，并依法辦理土地使用權變更手續(xù)。小城鎮(zhèn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進行公共設施、公益事業(yè)建設，經依法批準，可以使用集體土地。小城鎮(zhèn)內的單位和個人也可以以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業(yè)。
１２．加強農民集體所有土地管理。農民集體所有的建設用地要根據國家土地管理法和省的實施辦法，依法取得建設用地指標。未經依法批準的農民集體所有的土地所有權不得出讓、轉讓或出租用于非農業(yè)建設。
１３．規(guī)范農民住宅建設管理。２０００年１２月底停止原有《農民宅基地證》的使用，實施新的《農村村民住宅建設用地批準書》制度，每戶宅基地面積使用最高限額不超過８０平方米。城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內村鎮(zhèn)新建農民住宅，一律由村鎮(zhèn)統一規(guī)劃建設農民公寓，不再“一戶一地”批地建設，不再發(fā)放《農民宅基地證》。對農村房地產實行依法核準登記，用地面積超過政府核準的，經處罰后要區(qū)別不同情況予以登記，違章部分在土地登記卡和土地證書內予以注明。以后統一建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重建時，按政府規(guī)定的用地面積標準重新確定使用權，超出部分折股進入集體經濟統一管理。
１４．加強市政基礎設施建設管理。小城鎮(zhèn)和村莊的基礎設施、公共設施建設和工業(yè)開發(fā)用地要納入市、區(qū)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度規(guī)劃。堅持統一規(guī)劃，節(jié)約用地，保護耕地的原則。鼓勵小城鎮(zhèn)通過舊村改造，充分利用土地資源解決基礎設施、公益事業(yè)和園林綠化等建設用地問題。
１５．妥善處理集資房問題。按照“先易后難，化難為易，依法鑒定，分類處理”的原則，在今明兩年把集資房問題處理完畢。對嚴重違反城市總體規(guī)劃尤其是建在規(guī)劃路上的、尚未有住戶入住的集資房，由所在區(qū)組織力量限期拆除；１９９６年１２月前建成的集資房不違反城市總體規(guī)劃，不影響市容景觀，質量合格的，按有關規(guī)定補辦各種手續(xù)，補交土地出讓金和稅費后，準許給予確權發(fā)證。部分合法轉化為外來暫住人員出租公寓的，經有關部門批準，可分期繳交土地出讓金和稅費，足額后給予辦理房屋產權證書，允許進入市場。
１６．加強對出租屋的管理。對城鄉(xiāng)結合部特別是“城中村”要建立起以人口管理為基礎，房屋租賃管理為中心，其他管理相配套的管理機制，逐步實行物業(yè)化管理的模式。加快建立出租屋和外來暫住人員信息網絡系統，為公安、房管、勞動、計生等部門提供準確、快捷的信息，實現管理規(guī)范化、效能化。鼓勵和支持企業(yè)自建或租用外來員工公寓，設立相應的管理機構，配合所在地政府有關外來人口管理機構，實施治安、計生、人口等集中管理。
１７．村鎮(zhèn)建設要注意保護生態(tài)環(huán)境。發(fā)揮村鎮(zhèn)自然環(huán)境優(yōu)勢，營造良好的都市外部環(huán)境。制訂和修編規(guī)劃要增加有關環(huán)境保護的內容，對防治污染和綠化美化、生態(tài)保護要有明確的要求。有計劃、有步驟地建造廣場、公園、雕塑和標志性建筑景點。加強對水源、園林、古建筑、古樹名木以及特、稀物種的保護，營造人與自然和諧相處的生態(tài)環(huán)境。嚴格控制和整治污染嚴重的行業(yè)、企業(yè)，實行“誰污染，誰治理”及環(huán)保設施與建設項目主體工程同時設計、同時施工、同時投產的“三同時”制度。加強村鎮(zhèn)工業(yè)污水、生活污水、有毒有害工業(yè)固體廢料的無害化處理。實現人口、資源、經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
１８．堅持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，加強村鎮(zhèn)精神文明建設。以衛(wèi)生、整潔、文明、有序為核心搞好村鎮(zhèn)建設管理，認真解決臟、亂、差問題，改善村容鎮(zhèn)貌和村鎮(zhèn)整體環(huán)境，實現村鎮(zhèn)凈化、綠化、美化和效能化，營造環(huán)境優(yōu)美、生活舒適、設施齊備、安全文明的家園。用社會主義精神文明占領村鎮(zhèn)的思想文化陣地，稱風易俗，破除封建迷信，掃除“黃、賭、毒”，逐步改變落后的生活方式，提高群眾整體素質，提升村鎮(zhèn)文明程度。
四、以改革為動力，加快農村城市化進程
１９．依法下放管理權限，加快中心鎮(zhèn)建設。選擇和確定若干個具有區(qū)位優(yōu)勢、產業(yè)優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢的鎮(zhèn)，作為加快城市化進程的中心鎮(zhèn)，授予區(qū)（縣級市）一級的經濟管理權限，在用地指標分配、基礎設施項目安排等方面給予支持，發(fā)揮農村城市化的示范帶頭作用。市橋、新華、荔城、街口、新塘、大石、南沙等衛(wèi)星城鎮(zhèn)和其他中心鎮(zhèn)，要按照中心城區(qū)的標準，實施嚴格規(guī)范的城市化管理。
２０．改革戶籍制度。按照“控制總量，優(yōu)化結構”的人口政策，放寬“農轉非”的適用范圍和準入條件，落實征地“農轉非”有關政策，使農村人口相對向城鎮(zhèn)聚集。對于在小城鎮(zhèn)有固定住房、穩(wěn)定生活來源的農民，在自愿的原則下，可按省的戶籍政策申請辦理城鎮(zhèn)戶口。城鄉(xiāng)結合部特別是“城中村”中，被征用土地后，因各種原因沒有辦理“農轉非”戶籍的農民，全部轉為城市居民。城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內耕地被征用后，人均耕地不足６６平方米的村的農業(yè)人口逐步成建制轉為城市戶口，按城市人口進行管理。
２１．積極穩(wěn)妥推進“城中村”改制和舊村改造。對中心城區(qū)內完全或基本被城區(qū)所包圍的行政村，逐步撤銷村委會，建立居委會，村民成建制轉為城市居民，村集體經濟組織轉制為股份制公司。戶籍、治安、教育、計生、環(huán)衛(wèi)、市政建設等納入城市的統一管理。村原有集體土地按《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二章第二條的有關規(guī)定，一次性自動轉為城市市區(qū)土地，性質為國家所有，其土地使用權歸屬原則上不變，并按歷史用地辦理國有土地使用登記手續(xù)，合法建筑核發(fā)國有土地的房地產證；如該土地房產進入市場，則需補交國有土地出讓金。因建設開發(fā)需要征用這些土地的，按市政府制訂的土地征用補償辦法對原土地使用者給予補償。有關區(qū)要遵照“先行試點，積極穩(wěn)妥，逐步升溫，不出亂子”的原則，分別選擇若干條行政村先行試點，在試點取得經驗的基礎上，再逐步鋪開。對“城中村”的舊村改造，各有關區(qū)要因地制宜、采取多種形式有計劃、分步驟積極實施?！俺侵写濉备闹坪团f村改造要列為“中變”、“大變”的具體任務，逐步把中心城區(qū)“城中村”改造成為文明社區(qū)，納入城市一體化管理軌道。要結合我市基本實現現代化的目標同步推進，抓緊抓好。
２２．逐步建立和完善農村和小城鎮(zhèn)失業(yè)、養(yǎng)老社會保險制度。今后，凡征用農村土地，按“農轉非”實際人數和繳交標準，從土地補償金中首先交繳農村和小城鎮(zhèn)失業(yè)、養(yǎng)老社會保險金，以保障征地后農民的生活出路。具體實施方案由市勞動和社會保障局研究制訂，報市政府批準后實施。
２３．深化城鄉(xiāng)結合部管理體制改革。結合“城中村”轉制，把城鄉(xiāng)結合部二元化管理體制同步改為城市一元化管理體制，并強化各項城市管理措施。城鄉(xiāng)結合部新設立的街道辦事處按深化城市管理體制改革方案中有關街道編制標準滿額配置，街道經費按編制內人員每人每年４萬元的標準由市、區(qū)兩級財政對半撥給，使城鄉(xiāng)結合部的街道在管理人員和管理經費相對充裕的基礎上，有效實行城市化的屬地管理。
２４．拓寬村鎮(zhèn)建設的融資渠道。各級政府要加大對村鎮(zhèn)建設管理的投入，征收的城市維護建設稅，全額用于小城鎮(zhèn)基礎設施和公益設施建設；小城鎮(zhèn)國有存量建設用地的出讓金和租賃收入，要大部分用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建設的單位和個人，均按工程投資總額５％繳納小城鎮(zhèn)基礎設施配套費，專項用于小城鎮(zhèn)基礎設施建設。對適宜市場運作的基礎設施和公共設施，按“誰投資，誰管理，誰受益”的原則，積極吸引外資和民資參與村鎮(zhèn)基礎設施建設。經營性市政設施可向外商和社會轉讓部分股權，回籠建設資金。支持金融機構拓寬服務領域，積極開展城鎮(zhèn)房地產、公共基礎設施建設和私人購房、供房的貸款業(yè)務。
２５．實施市政作業(yè)行為市場化。對市政工程的施工和養(yǎng)護、園林綠化、環(huán)衛(wèi)清掃、公廁保潔、垃圾清運等作業(yè)行為逐步引入市場經營機制，提高管理效率和效益。積極探索實施城鎮(zhèn)供水、排污一體化經營的模式。
五、加強領導，精心組織，積極穩(wěn)妥推進村鎮(zhèn)建設
２６．各級領導要把加快村鎮(zhèn)建設步伐，推進城市化進程作為貫徹江澤民總書記“三個代表”思想的一項重要工作來抓，把這項工作列入議事日程，納入經濟社會發(fā)展計劃。各級領導要帶頭深入基層，加強調查研究，結合我市“三年一中變”和“２０１０年一大變”的工作，確定加快村鎮(zhèn)建設和農村城市化的具體目標和任務，研究制定我市發(fā)展村鎮(zhèn)建設和加快農村城市化的各項政策措施。積極開展“金羊杯”先進城鎮(zhèn)和“穗花杯”優(yōu)秀新村競賽達標活動，不斷提高村鎮(zhèn)建設管理水平。各級主管領導和各職能部門的領導要以高度的責任心，親自指導、參與村鎮(zhèn)規(guī)劃建設和“城中村”改制、改造等重要工作，切實抓出成果。
２７．全市各部門、各行業(yè)要從加快我市中心城市建設的高度關心和支持村鎮(zhèn)建設工作。要理順村鎮(zhèn)建設管理體制，各部門要形成合力，密切配合，對村鎮(zhèn)建設和農村城市化中出現的各種新情況、新問題要及時研究解決。各有關職能部門要認真轉變作風，從坐等審批轉變到主動深入基層，提供指導服務，一頭抓好制定和完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理的政策法規(guī)，一頭抓好監(jiān)督檢查驗收。要按照責、權、利相一致的原則，具體的管理工作和管理權限要依法盡量下放，充分發(fā)揮基層的工作主動性和積極性。
２８．村鎮(zhèn)建設要堅持以人民群眾滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成作為工作的出發(fā)點和落腳點。認真聽取群眾意見，反映群眾意愿，廣泛發(fā)動群眾積極參與建設自己美好的家園。要因地制宜，循序漸進，注重實效。要尊重客觀規(guī)律，尊重農民意愿，量力而行。防止一哄而上，遍地開花，搞低水平的分散建設；也要防止不顧客觀條件，盲目攀比，搞“政績”、“面子”工程。要依靠群眾，特別是依靠村鎮(zhèn)集體經濟，以互利互惠、共同開發(fā)的形式進行村鎮(zhèn)建設。要注意保護農民的合法利益，堅持依法辦事，依法管理，防止冒進和過激行為，確保社會安定團結。
２９．抓好試點和示范工作。對村鎮(zhèn)建設和農村城市化的各項重點工作，要分類指導，積極試點，明確目標，各司其責，及時總結典型經驗，做好推廣示范工作。
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