南京市人民政府關于積極穩妥降低企業杠桿率的實施意見
（寧政發〔2017〕206號）
各區人民政府，市府各委辦局，市各直屬單位：
根據《國務院關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》（國發〔2016〕54號）和《省政府關于積極穩妥降低企業杠桿率的實施意見》》（蘇政發〔2017〕68號）有關要求，為深入推進供給側結構性改革，有序開展降低企業杠桿率工作，結合我市實際，提出如下實施意見。
一、工作目標
堅持市場化、法治化、有序開展、統籌協調原則，立足當前、著眼長遠、標本兼治、綜合施策，通過完善現代企業制度、優化企業資產債務結構、積極發展股權融資、有序開展市場化債轉股、推進企業兼并重組、依法實施企業破產等途徑，把國有企業降杠桿作為重中之重，抓好處置“僵尸企業”工作，積極穩妥降低企業杠桿率。
力爭到2020年，社會融資總量與國內生產總值保持協調增長，社會融資結構更加合理；非金融企業包括國有企業，杠桿率水平合理可控，資產負債結構進一步優化；地方法人金融機構杠桿率控制在合理水平，金融業務主要風險指標達到監管要求；企業經營質量效益明顯改善，現代企業制度和公司治理結構進一步完善。其中：
--非金融企業直接融資占社會融資規模的比重達到40%；
--國有企業杠桿率控制在60%左右；
--經營性國有資本證券化率達到60%；
--全市境內外資本市場掛牌上市企業超過400家；
--全市登記備案的私募基金管理人管理資金規模超過2000億元；
--90%以上的擬上市公司存在創投基金或私募股權基金入股。
二、工作途徑
（一）完善現代企業制度。
1．建立和完善企業負債約束制度。國有資產監管部門要將降杠桿納入國有企業業績考核體系，統籌運用政績考核、人事任免、創新型試點政策傾斜等機制，調動國有企業降杠桿的積極性。按照權責對等、運轉協調、有效制衡、精簡高效的原則，落實董事會、監事會、經理層等企業法定機構職權，優化企業組織架構，壓縮企業法人層級，對企業負債行為建立權責明確、約束有效的決策執行監督機制，有效控制企業杠桿率，形成合理資產負債結構。（市國資委，各區人民政府、省級以上開發區）
2．分類推進國有企業混合所有制改革。大力推進商業一類國有企業引入社會資本實施混改，有效探索商業二類國有企業在保持國有資本控股地位前提下實施混改，積極引導公益類國有企業引入非國有資本參與經營。鼓勵國有企業通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式，積極引進具有產業、技術、資金、管理等方面優勢的非國有戰略投資者，轉換經營機制，優化股權結構，發展混合所有制經濟。充分考慮國有資本布局調整要求、企業所處行業領域、市場化程度等因素，因業施策、因企施策，成熟一個推進一個，確保混合所有制改革扎實有序推進。（市國資委、市發改委、市財政局、市經信委，各區人民政府、省級以上開發區）
（二）多方式優化企業資產債務結構。
3．推動企業開展債務清理和債務整合。全面組織開展資金拖欠調查，清理因擔保圈、債務鏈形成的三角債，降低資產負債率。加快清理以政府、大企業為源頭的資金拖欠，推動開展企業應收賬款融資，減少無效占用，加快資金周轉。對發展前景良好、生產經營較為正常，有技術有訂單，但由于階段性原因成為資金拖欠源頭的企業，鼓勵充分調動多方力量，在政策允許范圍內，統籌運用盤活資產、發行債券和銀行信貸等多種手段，予以必要支持。（市發改委、市經信委、市金融辦、人行南京分行營管部，各區人民政府、省級以上開發區；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局）
4．分類清理盤活企業存量資產。做好閑置存量資產盡職調查、清產核資等前期工作，合理確定資產公允價值，實現人資分離，使資產達到可交易狀態。對盈利能力差、與主業關聯度較低的土地、設備、廠房、股權投資等低效無效資產，依托產權交易市場等平臺，采用出售、轉讓等方式依法剝離或采用租賃、回租、招商合作等形式有效利用，減輕企業經營負擔。對與主業關聯度較高的存量資產，加大整合力度，納入主業板塊，實現統一調配，提高利用水平，改善經營效益。開展國有劃撥土地作價出資試點。（市發改委、市國資委、市財政局、市國土局，各區人民政府、省級以上開發區）
5．有序開展企業資產證券化。積極開展以企業應收賬款、租賃債權等財產權益和基礎設施、商業物業等不動產財產或財產權益為基礎資產的資產證券化業務，探索支持融資租賃、商業保理、知識產權等資產證券化。大力推動傳統基礎設施領域具有穩定投資收益和良好社會效益的優質政府和社會資本合作（PPP）項目開展資產證券化。支持國有企業利用各類債權、股權市場，發行資產支持證券、房地產信托基金等融資產品，推進資源資產化、資產資本化、資本證券化。（市金融辦、市發改委、市經信委、市建委、市科委、市財政局、市國資委、市商務局、人行南京分行營管部，各區人民政府、省級以上開發區；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局）
6．鼓勵企業發行中長期債券。加快企業信用類債券產品創新，豐富債券品種，推動企業在風險可控的前提下利用債券市場提高直接融資比重，優化企業債務結構。支持企業通過發行債券置換高成本融資或用長期債券轉換短期債務。抓住擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點機遇，積極開拓跨境融資通道，鼓勵我市符合條件的企業在境外發行債券，獲取境外市場低成本資金進行債務置換。加大可續期債券、永續票據、定向可轉換票據等可計入所有者權益的創新產品推廣應用。（市發改委、人行南京分行營管部、市金融辦、市經信委、市國資委、市財政局，各區人民政府、省級以上開發區；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局）
7．降低企業融資成本和社會負擔。鼓勵銀行機構完善內部配套制度，合理設定貸款期限、創新貸款方式，多種方式減輕企業還款壓力，降低資金周轉成本。全面放開小微應急互助基金合作銀行，幫助小微企業緩解資金周轉困難。大力推廣小額貸款保證保險，為企業融資提供增信支持。積極探索扶持融資性擔保行業發展的新模式、新機制，引導和激勵融資性擔保公司加大服務實體經濟力度。完善減輕企業非債務負擔配套政策，落實已出臺的各項清理規范涉企行政性、事業性收費以及具有強制壟斷性的經營服務收費、行業協會涉企收費政策。（市經信委、人行南京分行營管部、市金融辦、市財政局，各區人民政府、省級以上開發區）
（三）積極發展股權融資。
8．支持利用多層次資本市場。推動與深交所、上交所的廣泛合作，建立科技企業路演中心，支持企業直接融資。完善重點擬掛牌上市企業培育計劃，鼓勵優質中小企業改制上市、到全國中小企業股份轉讓系統以及區域性股權交易市場掛牌，利用資本市場做大做強。支持符合條件的企業發行優先股、可轉換債券，鼓勵上市公司再融資及開展并購重組。（市金融辦、市發改委、市財政局、市經信委、紫金投資集團，各區人民政府、省級以上開發區；支持單位：江蘇證監局）
9．擴大股權投資基金供給。引導私募股權投資規范健康發展，鼓勵社會資本設立創業投資基金，加大對我市初創期、成長期創新創業企業的投資力度。發揮政府投資基金引導作用，積極與金融機構、上市公司和產業上游企業合作設立產業并購基金。鼓勵科技企業孵化器及園區設立天使投資（種子）基金。發揮南京江北新區政策優勢，吸引境外私募股權基金、并購基金進駐。積極推動股權投資基金集聚發展，鼓勵和引導有條件的區打造“基金小鎮”。繼續推進省級創業投資集聚發展示范區創建工作，提升現有示范區金融服務能力。（市金融辦、市發改委、市經信委、市科委、市財政局、市商務局、市工商局、紫金投資集團，各區人民政府、省級以上開發區）
10．開拓創新股權融資業務。支持南京銀行、紫金農商銀行等地方法人銀行積極爭取投貸聯動試點資格。鼓勵經中國銀監會批準的投貸聯動試點銀行業金融機構在寧設立投資公司或子公司。積極發展“可貸可投”的科技小額貸款公司、知識產權運營公司，探索科技小貸公司與創投公司聯合組建創業投資基金的新模式。提升南京聯合產權（科技）交易所融資功能，發揮股權質押融資風險補償專項資金作用，為企業通過股權質押貸款提供增信支持。引導保險資金通過股權投資、股債結合等方式服務我市經濟發展。（市金融辦、市發改委、市科委、市財政局；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局、江蘇保監局）
（四）有序開展市場化銀行債權轉股權。
11．以市場化法治化方式開展債轉股。建立市場化債轉股項目儲備庫。鼓勵對發展前景和信用狀況良好但遇到暫時困難的優質企業開展市場化債轉股。嚴禁將“僵尸企業”、失信企業、債權債務關系復雜不明晰和不符合國家產業政策的企業作為市場化債轉股對象。由銀行、實施機構和企業依據國家政策導向自主協商確定轉股對象、轉股債權以及轉股價格和條件，實施機構市場化籌集債轉股所需資金，并多渠道、多方式實現股權市場化退出。（市發改委、市國資委、市經信委、市金融辦、人行南京分行營管部，各區人民政府、省級以上開發區；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局）
12．鼓勵多類型實施機構開展市場化債轉股。支持南京銀行、紫金農商行等地方法人銀行申請設立符合條件的新機構開展市場化債轉股。支持紫金投資集團申請省級金融資產管理公司牌照。鼓勵工銀金融資產投資有限公司等金融資產管理公司、保險資產管理機構、國有資本投資運營公司等多類型實施機構參與開展市場化債轉股，支持各類實施機構之間以及實施機構與私募股權投資基金等股權投資機構之間開展合作。鼓勵實施機構引入社會資本，發展混合所有制，增強資本實力。（市金融辦、市發改委、市國資委、市財政局、人行南京分行營管部、紫金投資集團；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局、江蘇保監局）
（五）積極推進企業兼并重組。
13．推動重點行業兼并重組。以產業政策為引導、以產業發展的重點關鍵領域為切入點，鼓勵產業龍頭企業通過兼并重組，延伸產業鏈、拓展業務鏈，提升市場競爭力。鼓勵化工、鋼鐵等行業企業加大兼并重組力度，深入推進金陵石化及周邊地區、梅山地區、大廠地區和長江二橋至三橋沿岸等區域產業布局調整。加大對產業集中度不高、同質化競爭突出行業或產業的聯合重組，加強資源整合，發展規模經濟，實施減員增效，提高綜合競爭力。（市發改委、市經信委、市國資委、市商務局，各區人民政府、省級以上開發區）
14．引導企業業務結構重組。引導企業聚焦主營業務，精益化經營，重視技術、產品、業態和商業模式的優化與創新，推進企業業務結構向價值鏈和產業鏈高端轉型，克服盲目擴張粗放經營。通過出售轉讓非主業或低收益業務回收資金、減少債務和支出，降低企業資金低效占用，提高企業運營效率和經營效益。圍繞建設“強富美高”新南京，支持國有企業向基礎設施、公用事業、民生保障、交通樞紐等重要行業和現代服務、先進制造、生物醫藥、文化傳媒、節能環保等優勢產業集聚；圍繞國家“一帶一路”、長江經濟帶建設，支持國有企業大力發展空港、海港、高鐵港樞紐產業；圍繞“中國制造2025”南京重點發展的領域，支持國有企業積極發展特色優勢產業。（市發改委、市國資委、市經信委、市科委，各區人民政府、省級以上開發區）
15．加大對企業兼并重組的金融支持。采取“一企一策”，充分運用破產重整、資產重組、整體上市、股權置換等方式降低企業負債率。支持金融機構開展并購貸款業務，鼓勵采取銀團貸款方式，合理分散信貸風險，加大對企業兼并重組的支持力度。鼓勵各類合格投資者通過設立股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金、并購基金等形式參與企業兼并重組。鼓勵債權人與被處置企業通過債轉股、債務轉移、債務抵銷等方式重新簽訂債務協議，進行債務重組，減輕企業兼并重組及破產的債務負擔。（市金融辦、市發改委、市國資委、市經信委、市財政局、市國稅局、市地稅局、人行南京分行營管部；支持單位：江蘇銀監局、江蘇證監局、江蘇保監局）
（六）依法依規實施企業破產。
16．完善依法破產體制機制。支持符合條件的國有資產管理公司擔任破產管理人，鼓勵有實力有經驗的企業管理人和戰略投資人參與企業破產重整。探索建立關聯企業合并破產制度。支持法院建立專門清算與破產審判庭，加強破產審判法官和司法輔助人員專業化建設。鼓勵企業與債權人依據破產和解程序達成和解協議。引導律師事務所、會計師事務所等中介機構依法依規履職，增強服務能力。加快完善清算后工商登記注銷等配套政策。（市法院、市國資委、市工商局，各區人民政府、省級以上開發區）
17．抓好處置“僵尸企業”工作。重點推進國有“僵尸企業”處置，分類有序推進非國有“僵尸企業”處置。對于扭虧無望、已失去生存發展前景的“僵尸企業”，依法依規破產清算。對符合破產條件但仍有發展前景的企業，支持債權人和企業按照法院破產重組程序或自主協商對企業進行債務重組。支持法院設立“僵尸企業”破產處置綠色通道，優先受理立案，減免訴訟費用，縮短審理周期，簡化審理程序，加快審理進度。（市法院、市國資委、市發改委、市經信委、市財政，各區人民政府、省級以上開發區）
三、工作保障
18．落實和完善降杠桿財稅支持政策。落實企業兼并重組、破產清算、資產證券化、債轉股和銀行不良資產核銷等相關稅收政策。企業符合稅法規定條件的股權（資產）收購、合并、債務重組等重組行為，可按稅法規定享受企業所得稅遞延納稅優惠政策；企業以非貨幣性資產投資，可按規定享受5年內分期繳納企業所得稅政策；企業破產、注銷，清算企業所得稅時，可按規定在稅前扣除有關清算費用及職工工資、社會保險費用、法定補償金；企業符合稅法規定條件的債權損失，可按規定在計算所得稅應納稅所得額時扣除；金融企業按照規定提取的貸款損失準備金，符合稅法規定的，可在企業所得稅稅前扣除；在企業重組過程中，涉及的貨物、不動產、土地使用權轉讓行為，符合規定的，不征增值稅；企業重組改制涉及的土地增值稅、契稅、印花稅，符合規定的，可享受相關優惠政策；符合信貸資產證券化政策條件的納稅人，可享受相關優惠政策。對積極參與降杠桿的金融機構和企業，在稅收、項目對接等方面依法給予政策支持。支持各區采取適當財政支持方式激勵引導降杠桿。（市國稅局、市地稅局、市財政局，各區人民政府、省級以上開發區）
19．加強市場誠信體系建設。強化信用數據運用，增強信用服務能力，積極創建國家社會信用體系建設示范城市，構建政府、社會共同參與的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，維護市場正常秩序，營造誠信社會環境。建立誠實守信市場主體和個人“紅名單”評定與定期發布制度，對誠實守信者實行“綠色通道”。建立各行業主體信用分類分級管理和“黑名單”公開公示制度，全面推動行政監管性懲戒、市場性懲戒、行業性懲戒和社會性懲戒，依法加大對失信行為和逃廢債務行為懲戒力度。（市發改委、市經信委、市法院、人行南京分行營管部，各區人民政府、省級以上開發區）
20．穩妥做好職工分流安置工作。鼓勵企業充分挖掘內部潛力，依靠現有場地、設施、技術，通過協商薪酬、轉崗培訓等方式，穩定現有工作崗位或開辟新的就業崗位。對不裁員、少裁員，穩定就業崗位的企業，按規定由失業保險基金給予穩定崗位補貼。妥善處理失業人員勞動關系和社保關系轉移接續等問題。對依法破產企業欠繳的養老保險費且確實無法清償的，依法依規予以核銷。落實促進職工再就業各項政策，多渠道解決職工就業。對通過市場渠道確實難以實現就業的困難人員，可通過公益性崗位予以托底安置。（市人社局、市財政局，各區人民政府、省級以上開發區）
21．完善風險防范機制。制定金融風險防范與處置預案，建立完善政府部門、金融管理部門、金融機構的信息溝通機制和風險監測預警機制，強化多部門協調監管。發揮好債權人委員會重要作用，將聯合授信、銀團貸款管理與債委會工作有機聯結，對資產負債率過高、負債關系復雜、存在盲目擴張現象的企業和項目嚴格信貸準入，避免過度授信。健全投資者適當性管理制度，依法建立合格個人投資者識別風險和自擔風險的信用承諾制度。（人行南京分行營管部、市金融辦，各區人民政府、省級以上開發區；支持單位：江蘇銀監局）
四、工作要求
22．明確企業主體責任。企業是降杠桿的第一責任主體。強化企業管理層資產負債管理責任，合理設計激勵約束制度，處理好企業長期發展和短期業績的關系，樹立審慎經營觀念，防止激進經營過度負債。落實企業股東責任，按照出資義務依法繳足出資，根據股權先于債權吸收損失原則承擔必要的降杠桿成本。
23．發揮政府引導作用。加強政府在降杠桿工作中的政策引導、依法監督作用，維護公平競爭的市場秩序，保持社會穩定，確保降杠桿在市場化、法治化軌道上平穩有序推進。政府在引導降杠桿過程中，要依法依規、遵循規律、規范行為，嚴格履行相關核準或備案程序，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不干預降杠桿工作中各市場主體的相關決策和具體事務，明確、規范和簡化相關程序，提高行政效率。同時，切實履行好國有企業出資人職責，在國有企業降杠桿決策中依照法律法規和公司章程行使國有股東權利。
24．堅持正確輿論導向。充分利用報刊、電視、互聯網等各類媒體，加強輿論引導，適時適度做好宣傳報道和政策解讀工作，回應社會關切，凝聚社會共識，營造良好的輿論環境。
25．建立組織實施機制。將降杠桿工作納入供給側結構性改革年度計劃統籌推進。建立市積極穩妥降低企業杠桿率工作聯席會議制度，由市發改委和市金融辦共同牽頭，辦公室設在市發改委，加強綜合協調，完善配套措施，建立考核機制，研究解決問題，做好風險處置，確保工作成效，適時組織開展降杠桿政策效果評估，重大問題及時向市委、市政府報告。各區（開發區）要落實企業降杠桿的屬地責任，建立降杠桿企業項目庫和市場化債轉股項目儲備庫，有針對性地做好風險預警和防范工作，明確降杠桿工作的重點領域和工作計劃，細化工作任務，明確責任人，抓好工作落實，并定期上報有關工作情況。
南京市人民政府
2017年10月31日