大連市人民政府關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見
（大政發〔2016〕60號）
各區市縣人民政府，各先導區管委會，市政府各委辦局、各直屬機構，各有關單位：
為貫徹落實《中國中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》和《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）精神，持續深化投融資體制改革，積極擴大有效投資，促進經濟持續健康發展，結合我市實際，提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院的決策部署，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，切實轉變政府職能，創新投融資機制，通過建立完善公平的市場環境、有效的保障措施、合理的回報機制，引導社會資本進入公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域，不斷激發社會投資動力和活力，增加公共產品有效供給，加強薄弱環節建設，增強投資發展內生動力，進一步強化投資對穩增長、調結構、惠民生的關鍵作用，推動大連率先實現全面振興和加快“兩先區”建設。
（二）基本原則。
放開準入，創新機制。進一步打破行業壟斷和市場壁壘，凡是法律法規沒有禁止的領域，全面向社會資本開放，外商投資按規定享受同等待遇。政府投資堅持有所為有所不為，充分釋放市場空間。
政府引導，市場運作。正確處理政府與市場、政府與企業的關系，切實轉變政府職能，強化企業主體地位，堅持市場化運作、多元化投資、專業化建設、規范化經營，引導社會資本積極參與重點領域項目投資、建設和運營。
分類指導，統籌推進。根據行業特點和經營屬性，分類明確參與方式、運營模式和保障機制，建立健全投資、補貼與價格協同機制。對增量項目、存量資產分類推進投資建設運營體制改革，做到增量放開、存量盤活。
二、著力吸引和鼓勵社會資本進入重點領域
（三）鼓勵社會資本進入生態環保領域。
深化集體林權制度改革。按照因地制宜、分類施策的原則，進一步鞏固和完善主體改革。堅持“依法、自愿、有償”的原則，規范林權流轉管理制度，引導林農以入股、合作、互換等方式到公開的農村產權市場流轉林地。（責任單位：市林業局、市國土房屋局、市地稅局；列第一位者為牽頭部門，其余為配合部門，下同）
加快國有林場改革。在改革國有林場用人制度的同時，轉變國有林場管理方式，推進國有林場事企分開。國有林場公益林日常管護要逐步引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務。鼓勵社會資本、林場職工發展林業經濟、森林旅游等特色產業，有效盤活森林資源。（責任單位：市林業局、市國土房屋局、市農委）
大力推動環境污染治理市場化。健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場，鼓勵社會資本進入環境治理市場，提高污染治理效率和專業化水平，促進城鄉環境服務業發展。在重點地區開展環境污染第三方治理試點，進一步推進環保設施建設和運營市場化、專業化、產業化。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市城建局、市環保局、市服務業委）
積極推進排污權有償使用和交易制度的落實。根據國家、省統一規定和要求，明確排污權交易標的、交易范圍、交易主體和交易基準價，按期啟動排污權交易工作，并初步建立大連市排污權交易市場。加快完成排污企業初始排污權確認工作。（責任單位：市環保局、市發展改革委、市財政局）完善企業溫室氣體排放報告報送系統，建立重點排放單位溫室氣體排放報告及核查制度。出臺《大連市碳排放權交易工作實施方案》，推動全市開展碳排放權交易工作。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市統計局、市環保局、市經信委、市建委、市交通局、市林業局、市教育局）
（四）鼓勵社會資本進入農業和水利工程領域。
培育農業、水利工程多元化投資主體。建立積極參與、共同分擔的投入機制。支持農民合作社、專業大戶、農業企業等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持工程資產由農業用水合作組織持有和管護。對公益性強、沒有直接收益的水利工程項目，可通過與經營性較強的項目組合開發等方式，吸引社會資本參與。盤活現有重大水利工程國有資產，選擇一批工程，通過股權出讓、委托經營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用于新增水利工程建設。（責任單位：市水務局、市農委、市財政局）
加快推進水權制度改革。城市供水企業應在合理的范圍內獲得水資源使用、收益的權利，形成與市場相適應的水資源管理體制，吸引社會資本參與水資源開發利用和保護。鼓勵社會資本通過參與節水供水重大水利工程投資建設等方式優先獲得新增水資源使用權。（責任單位：市水務局、市財政局、市金融局）
（五）鼓勵社會資本進入市政基礎設施領域。
加快推進市政基礎設施建設運營模式改革。推動市政基礎設施運營事業單位向獨立核算、自主經營的企業化管理轉變。（責任單位：市編委辦、市財政局、市建委、市城建局、市水務局、市國資委）鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，實行規模化、集約化經營。推進市縣、村鎮的污水和垃圾處理項目按區域“打包”投資、運營。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市建委、市環保局、市城建局）推進城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營，努力實現城鄉同城同質供水。（責任單位：市水務局、市發展改革委）
積極推動社會資本參與市政基礎設施建設。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，引入社會資本投資建設城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、“海綿城市”、地下空間開發、公園配套服務、城市橋梁隧道、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目。加快盤活市政基礎設施存量資產，可采用委托經營或轉讓-經營-轉讓（TOT）方式，將已建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市建委、市環保局、市城建局、市交通局、市水務局）
加強縣城和中心鎮基礎設施建設。創新投融資方式，采用多種方式吸引社會資本投入縣城基礎設施建設和運營。組織實施好全國縣城深化基礎設施投融資體制機制改革試點，推進莊河市試點縣城基礎設施管理體制和運行機制改革創新。（責任單位：市發展改革委、市建委、市財政局）按照推進新型城鎮化工作要求，拓展城鎮化投融資渠道，吸引各類社會資本和信貸資金參與中心鎮基礎設施投資建設和運營。（責任單位：市金融局、市發展改革委、市財政局）
（六）鼓勵社會資本進入交通基礎設施領域。
鼓勵社會資本投資和運營城際鐵路、軌道交通等項目，參與收費公路建設。探索建立大連市軌道交通建設基金。（責任單位：市財政局、市軌道辦、市發展改革委）完善收費公路政策，建立收費價格動態調整機制、超額收益分成和超低收益補貼制度，保障社會資本穩定收益。（責任單位：市交通局、市發展改革委、市財政局）
鼓勵社會資本以獨資、合資、合作等方式，參與水運、民航機場和配套服務設施建設。（責任單位：市港口口岸局、市發展改革委、市財政局、大連機場集團）
鼓勵社會資本投資綜合客運樞紐、貨運樞紐項目。周邊土地資源豐富的樞紐站場項目，在符合國家土地政策要求的前提下，可采用一體化建設模式，將公益性的交通樞紐和經營性開發項目作為整體開發，鼓勵社會資本通過公開競爭等方式參與建設運營。（責任單位：市交通局、市國土房屋局、市發展改革委、市財政局、市港口口岸局、大連機場集團）
（七）鼓勵社會資本進入能源設施領域。
鼓勵社會資本參與電力建設。在綜合做好環境保護、移民安置、社會穩定和建設運行安全的前提下，通過公開招標等方式，鼓勵社會資本投資建設抽水蓄能、儲能配套、背壓式熱電聯產機組、清潔高效煤電等項目及參與核電設備研制、核電服務。鼓勵社會資本直接投資建設風光電、生物質能等清潔能源項目，積極推進分布式農光互補等相關行業與清潔能源的資源整合綜合利用，提高各類經營主體參與電力設施建設投資的積極性。支持地方企業申請核電建設運營及控股相關資質，幫助社會資本積極參與核電項目投資。由社會資本建設的電源項目，應符合國家產業政策，滿足環保排放及節能減排要求，在確保工程質量的前提下，并網機組應滿足相關技術導則及并網要求。（責任單位：市發展改革委、市經信委、市水務局、大連供電公司）
鼓勵社會資本在符合國家相關政策的前提下投資配電業務，加快智能電網建設，促進各級電網協調發展，進一步提高城市供電可靠性。加大我市新能源汽車及配套充換電設施建設的政策支持力度，鼓勵社會資本投資建設分布式電源并網工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。（責任單位：市發展改革委、市經信委、大連供電公司）
支持社會資本通過股權交易和直接投資等方式參股油氣管網主干線、液化天然氣（LNG）接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網和城市儲氣設施，控股油氣管網支線、原油和成品油商業儲備庫項目。（責任單位：市發展改革委、市建委、市服務業委）
（八）鼓勵社會資本進入信息和民用空間基礎設施領域。
以大連成為第二批接入網試點城市為突破口，鼓勵民間資本參與寬帶接入網絡設施建設和運營，支持民營企業開展寬帶接入網業務試點。吸引民間資本加大信息基礎設施投資力度，支持基礎電信企業引入民間戰略投資者。支持民間資本進入“智慧城市”、信息惠民、物聯網應用等領域。（責任單位：大連通信管理局、市經信委、市發展改革委）
積極向國家、省有關部門爭取在大連設立高分辨率對地觀測系統區域中心，鼓勵民間資本參與行業應用示范項目建設，積極應用以北斗導航為代表的衛星應用技術與產品。通過建立并完善衛星應用技術政府采購目錄，鼓勵民間資本加大在高精度、小型化、便攜式的北斗導航芯片研發、終端產品制造、服務模式創新方面的投入，積極支持民間資本開展商用遙感衛星和地面衛星導航領域的研制與應用。鼓勵北斗衛星導航運營管理中心、衛星遙感數據處理中心和DCS短數據通信運營服務中心建設，為民間資本參與衛星應用產業提供開放和支撐平臺。民間資本在參與北斗衛星應用方面，涉及國家安全領域的應向相關部門報審。（責任單位：市經信委、市發展改革委、市科技局、市財政局、市規劃局）
（九）鼓勵社會資本進入社會事業領域。
將市航空運動學校、大連教育學院附屬高級中學作為試點單位，鼓勵社會資本參與公立教育機構改革。（責任單位：市體育局、市教育局、大連教育學院）
鼓勵社會力量興辦教育，逐步完善民辦教育管理辦法。積極推進《大連市民辦教育促進條例》立法論證工作，研究出臺優惠政策，鼓勵社會資本進入教育領域，促進民辦教育健康發展。進一步降低民辦學校的準入門檻，深化民辦學校審批制度改革。（責任單位：市教育局）
逐步將符合條件的各類醫療機構按照管理程序納入基本醫療保險協議管理范圍。（責任單位：市人社局、市財政局、市衛生計生委）
大力支持社會力量進入養老服務領域，為社會力量開展居家養老服務和舉辦養老機構提供公開、規范和便捷服務。鼓勵社會力量將閑置醫院、學校、企業廠房、商業設施等社會資源進行整合改造后用于養老服務。鼓勵養護型、護理型和臨終關懷型養老機構建設。鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養老服務。鼓勵境外投資者以獨資、合資、合作等方式興辦和運營養老機構。（責任單位：市民政局、市衛生計生委）
鼓勵和支持社會資本投資圖書館、文化館、美術館、博物館、展覽館、劇場、體育場館等公共文體設施。鼓勵社會資本參與體育等事業單位轉企改制，加快培育自主經營、量大面廣的產業主體，把條件成熟的事業單位推向市場。進一步推廣政府購買服務工作，不斷擴大范圍，健全完善政府購買服務制度體系。對非營利性養老和醫療機構建設全額免征有關行政事業性收費，對營利性養老和醫療機構建設減半征收行政事業性收費。（責任單位：市民政局、市財政局、市文廣局、市衛生計生委、市體育局按職責分工負責）
三、著力推進政府和社會資本合作（PPP）模式
（十）加快推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。
鼓勵和吸引社會資本在能源、交通運輸、農業、水利、生態環保、市政基礎設施、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采取PPP模式參與項目建設。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政基礎設施等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市建委按職責分工負責）
推進存量項目按照PPP模式改造。存量項目轉型為PPP項目，應依法進行資產評估，防止公共資產流失。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市建委按職責分工負責）
強化統籌協調，按照《遼寧省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（遼政發〔2015〕37號）要求，研究制定針對PPP模式全過程的相關配套辦法、規程或指南，加強溝通協調和信息交流，完善體制機制。各行業主管部門要按照職責分工，做好相關領域具體工作。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市建委、市政府法制辦按職責分工負責）
（十一）扎實推進PPP項目實施。
加強我市PPP項目的組織實施，逐步建立運用PPP模式的制度體系。各地區、各部門要抓緊選擇一批具有穩定收益、社會效益良好的公共服務項目，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，積極推進PPP模式，并及時總結經驗，發揮示范帶動作用。加強對PPP項目的支持，組織舉辦多層次、多領域的運用PPP模式培訓會、項目推介會，搭建對接平臺。支持符合條件的優質項目申報國家示范項目，爭取國家項目推介和政策支持。（責任單位：市發展改革委、市財政局、市建委按職責分工負責）
（十二）完善金融支持政策。
鼓勵金融機構圍繞PPP模式特點創新金融服務，優化信貸評審，為項目增進信用等級，提高授信額度，積極為PPP項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構參與PPP項目設計，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道，支持推動PPP項目的落地實施。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、資產證券化等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則參與PPP項目。（責任單位：市金融局、市發展改革委、市財政局）
四、著力拓寬重點領域融資渠道
（十三）引導金融機構加大信貸產品和服務創新力度。
引導金融機構支持新一代信息技術、新能源、新能源汽車等戰略性新興產業發展，做好現代物流、電子商務、創意產業等新興領域金融服務工作，大力推進金融機構與新興產業重點企業對接，支持新興產業發展，促進產業轉型升級。引導金融機構采取有針對性措施，創新融資產品，提升服務水平，加強融資對接，提高貸款審批和發放效率，改善小微企業金融服務。（責任單位：市金融局、市發展改革委、市經信委、市財政局）
（十四）推動農業金融改革和完善農村金融服務。
落實《鼓勵發展農村金融的政策措施》，引導金融機構創新農村金融產品，延伸縣域布點，加大信貸投放，擴大農業保險覆蓋面，發展惠農金融服務站。創新發展涉農融資服務機制，有效發揮財政資金杠桿作用，創新支農手段，完善農村金融服務機制，設立農業融資擔保機構。（責任單位：市金融局、市財政局、市農委）
（十五）充分發揮政策性金融機構的積極作用。
支持政策性金融機構在國家批準的業務范圍內，開展普通公路政府購買服務協議等預期收益質押貸款、港口岸線使用權質押貸款等擔保貸款業務，為生態環保、農林水利、交通基礎設施、新型城鎮化、新農村建設、棚戶區改造、地下綜合管廊、農村路網、改善農村人居環境、農業綜合開發、縣域公共基礎設施等重點工程提供長期、低成本的資金支持。積極支持國家開發銀行大連市分行、中國農業發展銀行大連市分行等政策性金融機構為PPP項目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務。（責任單位：市金融局）
（十六）鼓勵發展支持重點領域建設的投資基金。
大力發展股權投資基金、創業投資基金和中國農發重點建設基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。充分發揮大連市創業投資引導基金的作用，吸引社會資本共同發起設立股權投資基金、創業投資基金，支持重點產業和成長型企業發展壯大。（責任單位：市金融局、市財政局、市發展改革委、市經信委）
五、著力創新政府資源配置方式
（十七）充分發揮政府投資的引導帶動作用。
進一步優化政府投資使用方向。政府投資要集中力量、補齊短板，重點加強公益性和基礎性項目建設。對鼓勵社會資本參與的生態保護、農林水利、市政基礎設施、社會事業等重點領域，可采取投資補助、基金注資、貸款貼息等方式給予支持，充分發揮政府投資的引導帶動作用。改進政府投資使用方式。加快完善政府投資項目的公司法人制，以資產和股權為紐帶做強、做大基礎設施投融資平臺。重點領域投資項目建設投入，原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措，并按規定安排政府投資。在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目。政府投資安排方式和額度，應根據不同項目情況、社會資本投資合理回報率等因素綜合確定。對于支持重點領域建設的投資基金，政府可以通過認購基金份額等方式予以支持。（責任單位：市發展改革委、市建委、市財政局、市國資委）
（十八）完善重點領域價格形成機制。
除國家、省規定實行政府定價、政府指導價的項目外，盡快建立完善重點領域資源要素價格市場形成機制。各級政府和有關部門應通過建立定期審價制度等方式，加強成本監控，健全公共服務價格調整機制，完善價格決策聽證制度，既形成社會資本長期穩定的投資回報預期，又堅決維護公共利益。（責任單位：市發展改革委、市財政局）
加快改進市政基礎設施價格形成、調整和補償機制，實行上下游價格調整聯動。進一步完善水價形成機制，建立居民用水、用氣階梯式價格制度。按照污染付費、公平負擔、補償成本、合理盈利的原則，調整污水處理費收費標準，完善垃圾處理費收費制度。由于價格調整不到位、執行政府定價或指導價無法收回成本并取得合理收益的，各級政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償。落實國家、省關于天然氣價格改革和可再生能源發電價格相關政策，根據我市天然氣轉換進程，適時合理確定天然氣銷售價格。（責任單位：市發展改革委、市水務局、市建委、市城建局、市環保局、市財政局、大連供電公司）
六、著力完善工作保障機制
（十九）加大簡政放權力度。
繼續完善政府投資體制，進一步取消、下放投資審批權限，減少審批環節，規范審批流程，提高服務效率。嚴格按照國家有關要求，清理前置審批條件，壓縮前置審批環節并公開審批時限。（責任單位：市發展改革委、市編委辦、市公共行政服務中心、市國土房屋局、市環保局、市建委、市規劃局、市林業局、市海洋漁業局、市政府法制辦）
（二十）完善并聯審批機制。
全面推進建設工程項目并聯審批，優化項目審核、辦理流程，進一步減少審批環節，推行建設工程項目聯審聯驗工作機制，對建設工程項目設計等圖紙開展聯合審查，推行限時聯合驗收。進一步完善全市投資項目在線審批監管平臺建設，實現市、區市縣兩級審批、核準、備案項目全覆蓋。充分發揮投資項目在線審批監管平臺的功能和作用，實現全流程在線網上審批，對各審批環節進行實時監控。切實提高建設工程項目的審批效率。各地區、各有關部門要主動公開各項審批手續辦理的條件、流程、所需材料、辦結時限和其他事項等，對審批要求和所需條件實行一次性告知。精簡前置審批事項，優化整合審批流程，全面推進并聯審批，提高審批效率。（責任單位：市發展改革委、市公共行政服務中心、市國土房屋局、市環保局、市建委、市規劃局、市林業局、市海洋漁業局）
（二十一）加強政策引導支持。
認真落實國家鼓勵和引導社會資本進入重點領域的政策，對國發〔2014〕60號文件明確的各項政策和國家有關部委出臺的配套措施，市直有關部門要按照職責分工，抓緊制定具體落實方案，確保政策措施落到實處。各區市縣政府和先導區管委會要加強組織領導，健全工作機制，抓緊制定實施細則，協調推進重點領域投融資機制創新。加強政策宣傳解讀，及時公布重點領域的發展建設規劃及布局，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，穩定市場預期，充分調動社會投資積極性。市發展改革委要會同市直有關部門加強對本實施意見落實情況的督促檢查，發現重大問題及時向市政府報告。（責任單位：市直有關單位、各區市縣政府、各先導區管委會）
附件： 落實國家重點政策措施文件任務分工方案
大連市人民政府
2016年7月27日
附件
落實國家重點政策措施文件任務分工方案
序號
落實國家政策措施重點任務
負責單位
1
大力推行環境污染第三方治理。
市發展改革委、市環保局
2
推進排污權、碳排放權交易，鼓勵社會資本參與污染減排。
市環保局、市發展改革委、市財政局、市林業局、市金融局，大連證監局（其中碳排放權交易由市發展改革委牽頭）
3
落實國家鼓勵和引導社會資本參與節水供水重大水利工程建設運營的實施意見，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵社會資本參與節水供水重大水利工程投資建設。
市水務局、市發展改革委，大連證監局
4
組織實施好全國縣城深化基礎設施投融資體制機制改革試點，推進莊河市試點縣城基礎設施管理體制和運行機制改革創新。
市發展改革委、市建委、市財政局
5
支持民間資本投資寬帶接入網絡建設和業務運營。
大連通信管理局、市經信委
6
落實政府投資支持社會投資項目管理辦法。
市發展改革委、市財政局
7
創新融資方式，拓寬融資渠道。
市金融局，人民銀行大連市中心支行，大連銀監局、大連證監局、大連保監局，市財政局、市發展改革委、市經信委、市農委
8
落實政府使用包括中央預算內投資的財政性資金，支持重點領域產業投資基金管理辦法。
市發展改革委、市財政局、市經信委
9
貫徹落實國家、省重點領域價格形成機制改革相關政策規定，增強重點領域建設吸引社會投資能力。
市發展改革委、市直有關部門
注：有2個或以上負責單位的，排第一位者為牽頭單位。