瀘州市人民政府關(guān)于推進我市集體林權(quán)制度改革的實施意見
（瀘市府發(fā)〔2007〕42號）
各區(qū)、縣人民政府，市級各部門：
為切實解決集體林權(quán)制度中存在的深層次矛盾和問題，進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，根據(jù)中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進集體林權(quán)制度改革的精神和《四川省人民政府關(guān)于推進我省集體林權(quán)制度改革的意見》（川府發(fā)〔2007〕25號），結(jié)合我市實際，現(xiàn)就推進我市集體林權(quán)制度改革提出以下實施意見。
一、改革的總體思路
（一）指導思想
以科學發(fā)展觀為指導，穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的集體林業(yè)雙層經(jīng)營體制，進一步確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，明晰集體林地林木使用權(quán)和所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)，盤活森林資源資產(chǎn)，激發(fā)林業(yè)發(fā)展活力，促進林業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境改善和農(nóng)民增收。
（二）總體目標
爭取用2年左右的時間，通過確權(quán)發(fā)證，明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革，理順林業(yè)管理體制，規(guī)范和促進林權(quán)流轉(zhuǎn)，提高林業(yè)服務(wù)水平；通過林業(yè)配套改革，逐步建立林業(yè)要素市場，實現(xiàn)森林增長、生態(tài)改善、農(nóng)民增收的目標，建立起“產(chǎn)權(quán)歸屬清晰，經(jīng)營主體到位，責權(quán)劃分明確，利益保障嚴格，流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，監(jiān)管服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。
（三）基本原則
堅持依法改革、規(guī)范運作的原則。林權(quán)改革要以《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)為依據(jù)，做到公開、公平、公正，依法保護林權(quán)所有者的合法權(quán)益，防止暗箱操作、以權(quán)謀私。
堅持以人為本，充分尊重農(nóng)民意愿的原則。充分發(fā)揮農(nóng)民在林權(quán)改革中的主體作用，制定集體林權(quán)制度改革方案時，要經(jīng)村民大會或村民代表會議討論確定，改革的程序、方法、內(nèi)容、結(jié)果要公開，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
堅持統(tǒng)籌兼顧，正確處理集體和林農(nóng)的利益關(guān)系原則。在改革中要充分考慮當?shù)亓洲r(nóng)生活水平和集體經(jīng)濟的實際，既要確保林農(nóng)利益，讓群眾從改革中得到實惠，又要兼顧集體利益，努力發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。
堅持尊重歷史，保持林業(yè)政策連續(xù)性的原則。認真把握“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的要求，對林木所有權(quán)和林地使用權(quán)已經(jīng)明晰、群眾滿意的，應穩(wěn)定不變；妥善處理各種歷史遺留問題，對權(quán)屬不清的，要依法確認，協(xié)商解決。
堅持因地制宜，分類指導的原則。根據(jù)本地森林資源狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平，分類指導，通過民主決策，自主選擇林權(quán)改革模式，自主確定經(jīng)營管理形式，因地制宜制定具體改革方案，不搞一刀切。
堅持確保質(zhì)量，穩(wěn)中求進的原則。堅持先易后難、循序漸進，按照“先行試點、逐步推開”的要求，既要堅定不移地推進改革，又要防止片面追求進度，力求改革取得實效。
堅持嚴格保護，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營的原則。集體林權(quán)制度改革必須有利于生態(tài)改善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和林農(nóng)增收，實現(xiàn)林業(yè)綜合效益的最大化。積極引導農(nóng)民集約經(jīng)營，逐步實現(xiàn)森林資源的可持續(xù)經(jīng)營和利用。堅決防止借林權(quán)制度改革之機亂砍濫伐林木、亂批濫占林地等破壞資源的行為。
二、改革的范圍和重點
（一）改革的范圍
林權(quán)制度改革的范圍主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規(guī)劃的集體所有的宜林荒山荒地。
對權(quán)屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地、荒地，要通過改革，確權(quán)發(fā)證；對已明晰權(quán)屬的自留山、責任山，實行家庭承包經(jīng)營的經(jīng)濟林，國有、外資、民營企事業(yè)單位和個人依據(jù)合同取得的集體林地使用權(quán)或林木使用權(quán)、所有權(quán)，應穩(wěn)定完善；對抵押權(quán)未解除、權(quán)屬有爭議的林木、林地，通過協(xié)商能夠明確權(quán)屬、達成一致意見的，一并予以改革；對經(jīng)縣級以上人民政府規(guī)劃確定的生態(tài)公益林，應依法發(fā)放林權(quán)證，繼續(xù)執(zhí)行國家天然林保護政策和公益林管護政策。
（二）改革重點
林改工作的重點是明晰產(chǎn)權(quán)，核發(fā)林權(quán)證。各集體經(jīng)濟組織要組織好人員，現(xiàn)場核實山林權(quán)屬、勘定四至界線和面積，并將結(jié)果張榜公布，按規(guī)定程序核發(fā)林權(quán)證。對經(jīng)公示無異議的，簽（補）訂承包合同書。對有林權(quán)糾紛和承包經(jīng)營合同爭議的，按照“屬地管理、分級負責、依法調(diào)處”的原則，加大調(diào)處力度；對于歷史遺留問題，本著“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、依法依規(guī)、妥善處理”的原則，通過協(xié)商妥善解決；對一時無法解決的糾紛，要采取措施，防止矛盾激化和擴大化。因流轉(zhuǎn)或其他原因已經(jīng)造成林權(quán)變化的，應當依法申請變更登記或換發(fā)林權(quán)證書，如實反映林權(quán)變更情況。對權(quán)屬明確并已核準登記發(fā)放林權(quán)證的，要切實維護其法律效力；對權(quán)屬不清或糾紛尚未解決的，暫不予登記發(fā)證。
三、改革的主要內(nèi)容和配套政策
（一）明晰產(chǎn)權(quán)
在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)明晰到戶或其他經(jīng)營實體，確立農(nóng)民（或業(yè)主）的經(jīng)營主體地位并依法簽訂林地林木承包（流轉(zhuǎn)）合同，明確雙方權(quán)、責、利，及時進行現(xiàn)地勘驗，確定四至界限，依法進行林權(quán)登記，頒（換）發(fā)林權(quán)證書。
1. 穩(wěn)定完善自留山和責任山
已劃定的自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調(diào)整。
分包到戶的責任山要保持承包關(guān)系穩(wěn)定。上一輪承包到期后，原承包合同基本合理且執(zhí)行較好的可直接續(xù)包；承包合同不完善的要進行完善；對合同不合法的要依法糾正，重新簽定承包合同；面積、四至不清楚的，通過勘驗明晰產(chǎn)權(quán)，完善承包合同；對已經(jīng)續(xù)簽承包合同，但不到法定承包期限的，經(jīng)履行有關(guān)手續(xù)，可延長至法定期限；農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，在對原合同約定的權(quán)責和義務(wù)清理后，可交回集體經(jīng)濟組織另行處置。
自留山、責任山已“兩山并一山”的，應保持穩(wěn)定；自留山、責任山被集體以行政手段收歸統(tǒng)一經(jīng)營，若2/3以上群眾要求歸還的，應當歸還農(nóng)戶經(jīng)營。
2. 改革和完善集體山林
對目前尚未確權(quán)到戶的集體山林，按現(xiàn)有戶籍人口折算人均山林面積，確權(quán)到戶。
對集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林，原則上要分到戶。其中群眾比較滿意、且不愿意分的山林，可以繼續(xù)實行集體統(tǒng)一經(jīng)營，但要按照“分股不分山，分利不分林”的原則，實行股份合作，均股均利到人到戶，明確經(jīng)營主體，財務(wù)單獨核算，收益按股分配。對利用貸款營造的集體山林，在落實經(jīng)營主體時，必須按照“債隨林權(quán)走”的原則明確債務(wù)償還主體，落實抵押物。
對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式經(jīng)營?？梢酝ㄟ^招標、拍賣等方式依法承包給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員或其他社會經(jīng)營主體；也可以由集體統(tǒng)一開發(fā)后，再以適當方式確定經(jīng)營主體；或者將宜林荒山荒地承包經(jīng)營權(quán)折股分配給本集體內(nèi)部成員后，再實行承包經(jīng)營或股份合作經(jīng)營。在同等條件下，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員享有優(yōu)先承包權(quán)。
對已經(jīng)依法流轉(zhuǎn)的集體山林，經(jīng)營者的合法權(quán)益應得到切實維護。對單位和個人買斷、租賃、承包、入股經(jīng)營的集體山林，凡程序合法、合同規(guī)范的，要予以維護；對群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則妥善處理；對明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益、經(jīng)協(xié)商難以達成一致意見的，可通過司法程序解決。集體山林流轉(zhuǎn)的收益應主要用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。無論采取何種形式，都要召開村民會議或村民代表會議經(jīng)2/3以上成員或者村民代表同意。
對林權(quán)證上的面積以習慣面積記載或因其他原因致使記載面積與實際面積有出入的，在發(fā)生林地流轉(zhuǎn)或征占用林地時，一律以實測面積為準。
（二）放活經(jīng)營權(quán)
1. 允許按照“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行林權(quán)流轉(zhuǎn)。但權(quán)屬不清、有爭議以及法律法規(guī)明確禁止流轉(zhuǎn)的集體山林除外。凡自愿流轉(zhuǎn)的要簽訂流轉(zhuǎn)合同，及時辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。已經(jīng)流轉(zhuǎn)但手續(xù)不完備的應當補充完善。
2. 集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林流轉(zhuǎn)必須進行森林資源資產(chǎn)評估。流轉(zhuǎn)前必須在本村進行公示，經(jīng)2/3以上村民同意后，按規(guī)定報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準并向縣級林業(yè)主管部門申請辦理林權(quán)變更登記手續(xù)。個人或其他經(jīng)營主體的山林流轉(zhuǎn)是否評估，由其自主決定?？h級以上人民政府和林業(yè)主管部門要完善流轉(zhuǎn)體系，做好流轉(zhuǎn)服務(wù)工作。條件成熟的可以組建林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易市場，為流轉(zhuǎn)需求的各種主體搭建交易平臺，提供信息發(fā)布、政策咨詢、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易、林權(quán)變更登記等服務(wù)。
3. 放活木竹經(jīng)營，改革對木竹及其制品的運輸管理。允許林權(quán)所有者自主銷售；對在房前屋后、自留地、非林業(yè)用地上生產(chǎn)的木材，不納入木材生產(chǎn)計劃管理，允許憑村、組證明辦理木材運輸證，依法上市銷售，實行產(chǎn)銷直接見面。
（三）落實處置權(quán)
1. 對已明晰權(quán)屬的自留山、責任山及外資、民營企業(yè)等單位和個人營造的林木及附著物、林下資源、森林景觀資源，依法落實業(yè)主處置權(quán)益。林地使用權(quán)和林木所有權(quán)可依法繼承、抵押、擔保、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。允許合理利用林地資源開展林下種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)森林旅游業(yè)。
2. 在堅持采伐限額管理的前提下，加快森林分類經(jīng)營區(qū)劃界定，調(diào)整商品林采伐管理政策。對個人及其他經(jīng)營主體的工業(yè)原料林，在不突破采伐限額管理的前提下，要足額滿足采伐指標，符合條件的即申即批，采伐年齡和采伐方式由其自主決定；對雜竹采伐不納入采伐限額進行管理，也不辦理采伐證；對撫育間伐指標不足的可以占用主伐限額指標。仍不足的，可以逐級上報追加指標；對新建速生豐產(chǎn)用材林、短周期工業(yè)原料林基地達到3000畝以上的，單獨編制森林采伐限額，且其采伐方式、采伐年限按照批準的森林經(jīng)營方案執(zhí)行；對毛竹和胸徑10厘米（含10厘米）以下的撫育間伐材不納入木材生產(chǎn)計劃管理；對在非林業(yè)用地中培育的人工商品林不納入采伐限額和木材生產(chǎn)計劃管理；對人工培育的珍貴樹種用材林按一般樹種商品林進行管理。
（四）保障收益權(quán)
1. 農(nóng)戶經(jīng)營自留山的收益歸農(nóng)戶所有。農(nóng)戶經(jīng)營承包林地的收益除按合同約定交納林地使用費和國家設(shè)定的規(guī)費外，歸農(nóng)戶所有。嚴格執(zhí)行國家關(guān)于取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等各項稅費政策，依法制止、查處亂收費、亂攤派行為。
2. 落實征占用林地補償政策。對通過家庭承包取得的林地，在承包期內(nèi)發(fā)生征占用林地的，其林木補償費應支付給林木所有者；林地補償費按有關(guān)政策法規(guī)規(guī)定和發(fā)包、承包雙方合同協(xié)議比例執(zhí)行。
3. 落實稅收優(yōu)惠政策。對從事木竹生產(chǎn)的單位和個人自產(chǎn)自銷的原木、原竹獲得的收入，依法免征增值稅。對以“三剩物”和次小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合利用產(chǎn)品實行增值稅即征即退。對所有企事業(yè)單位種植林木、發(fā)展林木種苗以及從事林木產(chǎn)品初加工獲得的收入，依法免征企業(yè)所得稅。
4. 建立森林生態(tài)效益補償機制。多渠道籌措森林生態(tài)效益補償專項資金，用于公益林的補償。
四、改革的方法步驟
（一）先行試點，逐步推開
按照省政府的統(tǒng)一安排，今年各區(qū)、縣要開展集體林權(quán)制度改革試點工作，2008年全面推開，2009年全面完成。
（二）積極穩(wěn)妥，分步推進
林改是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強、技術(shù)要求高、矛盾糾紛多、情況千差萬別，既要積極推進，又要慎重穩(wěn)妥，嚴格按步驟進行，具體分5個階段進行。
第一階段：宣傳發(fā)動，培訓骨干。通過各種形式廣泛宣傳林改的意義和方針政策，發(fā)動廣大群眾踴躍參與和積極支持改革，為改革營造良好的輿論氛圍，使廣大群眾自覺成為改革的支持者和參與者。同時分級培訓業(yè)務(wù)骨干，使各級參與改革的工作人員和基層干部切實掌握改革的政策原則、技術(shù)標準、方法步驟。
第二階段：調(diào)查摸底，制定方案。各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)應在轄區(qū)內(nèi)深入細致地開展調(diào)查摸底工作，掌握本轄區(qū)集體林權(quán)的現(xiàn)狀、存在的問題以及群眾意愿等相關(guān)情況，結(jié)合本地實際，制定本級集體林權(quán)制度改革實施方案。區(qū)縣改革方案報市政府批準后報省林改辦備案；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革方案分別報上一級人民政府審批并報上級林改辦備案。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實施方案報批前，必須經(jīng)村民大會或村民代表大會2/3以上討論通過。
第三階段：組織實施，確權(quán)發(fā)證。由村民委員會組織各村民小組逐戶、逐片核實山林權(quán)屬、面積和四至界線，對林權(quán)林界糾紛進行排查并及時調(diào)處，明確權(quán)屬；林權(quán)林界明確后，林業(yè)技術(shù)人員逐戶（片），勾繪山林權(quán)屬界線，計算山林面積。以村民小組為單位，在村民相對集中的地點進行張榜公布；村委會或村民小組與林農(nóng)簽訂（換簽、補簽）林地承包合同書，明確責、權(quán)、利關(guān)系，并將權(quán)屬落實情況登記造冊，完善相關(guān)手續(xù)，連同合同書一并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府初審，經(jīng)區(qū)縣林業(yè)主管部門審核后報區(qū)縣人民政府換發(fā)、核發(fā)林權(quán)證書。
第四階段：配套改革，建章立制。制定完善相關(guān)配套政策和措施，在條件具備的區(qū)縣，組建林權(quán)交易管理服務(wù)中心；建立和規(guī)范林木、林地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機制，促進森林資源有序流轉(zhuǎn)；建立健全林權(quán)制度改革檔案，對集體林權(quán)制度改革的各種文件、資料進行認真清理，分類立卷歸檔，進行規(guī)范管理，確保檔案的完整性。
第五階段：檢查驗收，總結(jié)完善。加強對改革實施情況的跟蹤檢查，及時解決改革過程中出現(xiàn)的新情況、新問題。改革工作基本結(jié)束后，由區(qū)縣林權(quán)制度改革領(lǐng)導組及時組織檢查驗收，市林權(quán)制度改革領(lǐng)導組組織抽查。
五、改革的組織領(lǐng)導
（一）精心組織，加強領(lǐng)導
各級人民政府要把集體林權(quán)制度改革提上重要議事日程，由政府主要領(lǐng)導負總責，分管領(lǐng)導具體抓。建立“市加強指導，縣區(qū)直接領(lǐng)導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施，村組具體操作，部門搞好服務(wù)”的工作機制，精心組織，周密安排，集中時間和精力開展工作。要加強領(lǐng)導，成立機構(gòu)，市政府成立由市長任組長，分管副市長為副組長，林業(yè)、財政、檔案、民政、稅務(wù)、發(fā)展改革、國土資源、農(nóng)業(yè)、畜牧、金融、監(jiān)察、司法等單位領(lǐng)導為成員的集體林權(quán)制度改革工作領(lǐng)導組，協(xié)調(diào)解決林改中的重大問題。各區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也要成立相應的領(lǐng)導機構(gòu)和辦事機構(gòu)，采取“硬抽人、抽硬人”的辦法，從有關(guān)部門抽調(diào)政治思想好、業(yè)務(wù)能力強、工作經(jīng)驗豐富的工作人員，充實林改辦，確保改革順利推進。
（二）落實責任，嚴格考核
集體林權(quán)制度改革是一項時間長、任務(wù)重、涉及各種利益格局的復雜工作，必須明確職責，落實責任，嚴格考核。林業(yè)部門要認真做好改革的各項基礎(chǔ)工作和服務(wù)工作；財政部門要把改革工作經(jīng)費納入年度預算，保證改革所需；監(jiān)察部門要對改革實施全過程監(jiān)察，嚴肅查處改革中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)案件，確保改革依法依規(guī)操作；檔案管理部門要加強對林權(quán)檔案管理工作，指導基層做好檔案的收集、整理、保管工作；發(fā)展改革、國土資源、農(nóng)業(yè)、司法、民政、工商、地稅等部門和銀行要通力合作，共同為集體林權(quán)制度改革搞好服務(wù)。
各級政府和部門之間要層層簽定責任書，把集體林權(quán)制度改革工作納入政府年度目標考核，對完成工作任務(wù)好的單位及責任人予以表彰獎勵；對工作不認真、不扎實的單位和責任人要予以通報批評，并責令限期整改。
（三）嚴肅紀律，確保穩(wěn)定
要把嚴肅紀律、保護森林資源安全、維護社會穩(wěn)定貫穿于林改的全過程。堅持采伐限額管理不動搖，嚴格執(zhí)行憑證采伐、運輸、加工制度，嚴厲打擊借改革之機破壞森林資源的各種違法犯罪行為；要高度重視群眾的來信來訪工作，把矛盾和糾紛處理在萌芽狀態(tài)；各級領(lǐng)導干部要以身作則，帶頭執(zhí)行政策和紀律，做到公開、公平公正，決不允許利用職權(quán)為個人或親友在改革中謀取私利；紀檢監(jiān)察部門要制定紀律要求，對出現(xiàn)的違法違紀、損害群眾利益的行為要堅決查處，確保林改的順利進行和社會穩(wěn)定。
附件：瀘州市集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導小組名單
二○○七年七月三十日
附件：
瀘州市集體林權(quán)制度改革領(lǐng)導小組名單
組 長 朱以莊 市長
副 組 長 鄒 蔚 副市長
李明龍 市政府副秘書長
孫應成 市林業(yè)局局長
成員單位 市林業(yè)局
市財政局
市監(jiān)察局
市發(fā)展改革委
市國土資源局
市農(nóng)業(yè)局
市民政局
市司法局
市檔案局
市工商行政管理局
市地稅局

農(nóng)業(yè)銀行瀘州市分行
領(lǐng)導小組辦公室設(shè)在市林業(yè)局，辦公室主任由余澤華同志兼任。