瀘州市人民政府關于推進我市集體林權制度改革的實施意見
（瀘市府發〔2007〕42號）
各區、縣人民政府，市級各部門：
為切實解決集體林權制度中存在的深層次矛盾和問題，進一步解放和發展林業生產力，根據中共中央、國務院關于推進集體林權制度改革的精神和《四川省人民政府關于推進我省集體林權制度改革的意見》（川府發〔2007〕25號），結合我市實際，現就推進我市集體林權制度改革提出以下實施意見。
一、改革的總體思路
（一）指導思想
以科學發展觀為指導，穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的集體林業雙層經營體制，進一步確立農民的經營主體地位，明晰集體林地林木使用權和所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權，盤活森林資源資產，激發林業發展活力，促進林業持續、穩定、健康發展，促進生態環境改善和農民增收。
（二）總體目標
爭取用2年左右的時間，通過確權發證，明晰產權的主體改革，理順林業管理體制，規范和促進林權流轉，提高林業服務水平；通過林業配套改革，逐步建立林業要素市場，實現森林增長、生態改善、農民增收的目標，建立起“產權歸屬清晰，經營主體到位，責權劃分明確，利益保障嚴格，流轉規范有序，監管服務有效”的現代林業產權制度。
（三）基本原則
堅持依法改革、規范運作的原則。林權改革要以《森林法》、《農村土地承包法》等法律法規為依據，做到公開、公平、公正，依法保護林權所有者的合法權益，防止暗箱操作、以權謀私。
堅持以人為本，充分尊重農民意愿的原則。充分發揮農民在林權改革中的主體作用，制定集體林權制度改革方案時，要經村民大會或村民代表會議討論確定，改革的程序、方法、內容、結果要公開，確保農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。
堅持統籌兼顧，正確處理集體和林農的利益關系原則。在改革中要充分考慮當地林農生活水平和集體經濟的實際，既要確保林農利益，讓群眾從改革中得到實惠，又要兼顧集體利益，努力發展壯大農村集體經濟。
堅持尊重歷史，保持林業政策連續性的原則。認真把握“大穩定、小調整”的要求，對林木所有權和林地使用權已經明晰、群眾滿意的，應穩定不變；妥善處理各種歷史遺留問題，對權屬不清的，要依法確認，協商解決。
堅持因地制宜，分類指導的原則。根據本地森林資源狀況和經濟發展水平，分類指導，通過民主決策，自主選擇林權改革模式，自主確定經營管理形式，因地制宜制定具體改革方案，不搞一刀切。
堅持確保質量，穩中求進的原則。堅持先易后難、循序漸進，按照“先行試點、逐步推開”的要求，既要堅定不移地推進改革，又要防止片面追求進度，力求改革取得實效。
堅持嚴格保護，實現可持續經營的原則。集體林權制度改革必須有利于生態改善、產業發展和林農增收，實現林業綜合效益的最大化。積極引導農民集約經營，逐步實現森林資源的可持續經營和利用。堅決防止借林權制度改革之機亂砍濫伐林木、亂批濫占林地等破壞資源的行為。
二、改革的范圍和重點
（一）改革的范圍
林權制度改革的范圍主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。
對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地、荒地，要通過改革，確權發證；對已明晰權屬的自留山、責任山，實行家庭承包經營的經濟林，國有、外資、民營企事業單位和個人依據合同取得的集體林地使用權或林木使用權、所有權，應穩定完善；對抵押權未解除、權屬有爭議的林木、林地，通過協商能夠明確權屬、達成一致意見的，一并予以改革；對經縣級以上人民政府規劃確定的生態公益林，應依法發放林權證，繼續執行國家天然林保護政策和公益林管護政策。
（二）改革重點
林改工作的重點是明晰產權，核發林權證。各集體經濟組織要組織好人員，現場核實山林權屬、勘定四至界線和面積，并將結果張榜公布，按規定程序核發林權證。對經公示無異議的，簽（補）訂承包合同書。對有林權糾紛和承包經營合同爭議的，按照“屬地管理、分級負責、依法調處”的原則，加大調處力度；對于歷史遺留問題，本著“尊重歷史、照顧現實、依法依規、妥善處理”的原則，通過協商妥善解決；對一時無法解決的糾紛，要采取措施，防止矛盾激化和擴大化。因流轉或其他原因已經造成林權變化的，應當依法申請變更登記或換發林權證書，如實反映林權變更情況。對權屬明確并已核準登記發放林權證的，要切實維護其法律效力；對權屬不清或糾紛尚未解決的，暫不予登記發證。
三、改革的主要內容和配套政策
（一）明晰產權
在堅持集體林地所有權不變的前提下，將林地使用權、林木所有權和經營權明晰到戶或其他經營實體，確立農民（或業主）的經營主體地位并依法簽訂林地林木承包（流轉）合同，明確雙方權、責、利，及時進行現地勘驗，確定四至界限，依法進行林權登記，頒（換）發林權證書。
1. 穩定完善自留山和責任山
已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。
分包到戶的責任山要保持承包關系穩定。上一輪承包到期后，原承包合同基本合理且執行較好的可直接續包；承包合同不完善的要進行完善；對合同不合法的要依法糾正，重新簽定承包合同；面積、四至不清楚的，通過勘驗明晰產權，完善承包合同；對已經續簽承包合同，但不到法定承包期限的，經履行有關手續，可延長至法定期限；農戶不愿意繼續承包的，在對原合同約定的權責和義務清理后，可交回集體經濟組織另行處置。
自留山、責任山已“兩山并一山”的，應保持穩定；自留山、責任山被集體以行政手段收歸統一經營，若2/3以上群眾要求歸還的，應當歸還農戶經營。
2. 改革和完善集體山林
對目前尚未確權到戶的集體山林，按現有戶籍人口折算人均山林面積，確權到戶。
對集體統一經營的山林，原則上要分到戶。其中群眾比較滿意、且不愿意分的山林，可以繼續實行集體統一經營，但要按照“分股不分山，分利不分林”的原則，實行股份合作，均股均利到人到戶，明確經營主體，財務單獨核算，收益按股分配。對利用貸款營造的集體山林，在落實經營主體時，必須按照“債隨林權走”的原則明確債務償還主體，落實抵押物。
對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式經營。可以通過招標、拍賣等方式依法承包給本集體經濟組織內部成員或其他社會經營主體；也可以由集體統一開發后，再以適當方式確定經營主體；或者將宜林荒山荒地承包經營權折股分配給本集體內部成員后，再實行承包經營或股份合作經營。在同等條件下，集體經濟組織內部成員享有優先承包權。
對已經依法流轉的集體山林，經營者的合法權益應得到切實維護。對單位和個人買斷、租賃、承包、入股經營的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則妥善處理；對明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益、經協商難以達成一致意見的，可通過司法程序解決。集體山林流轉的收益應主要用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。無論采取何種形式，都要召開村民會議或村民代表會議經2/3以上成員或者村民代表同意。
對林權證上的面積以習慣面積記載或因其他原因致使記載面積與實際面積有出入的，在發生林地流轉或征占用林地時，一律以實測面積為準。
（二）放活經營權
1. 允許按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，采取轉包、出租、互換、轉讓等方式進行林權流轉。但權屬不清、有爭議以及法律法規明確禁止流轉的集體山林除外。凡自愿流轉的要簽訂流轉合同，及時辦理林權變更登記手續。已經流轉但手續不完備的應當補充完善。
2. 集體統一經營的山林流轉必須進行森林資源資產評估。流轉前必須在本村進行公示，經2/3以上村民同意后，按規定報鄉鎮人民政府批準并向縣級林業主管部門申請辦理林權變更登記手續。個人或其他經營主體的山林流轉是否評估，由其自主決定。縣級以上人民政府和林業主管部門要完善流轉體系，做好流轉服務工作。條件成熟的可以組建林業產權交易市場，為流轉需求的各種主體搭建交易平臺，提供信息發布、政策咨詢、資產評估、產權交易、林權變更登記等服務。
3. 放活木竹經營，改革對木竹及其制品的運輸管理。允許林權所有者自主銷售；對在房前屋后、自留地、非林業用地上生產的木材，不納入木材生產計劃管理，允許憑村、組證明辦理木材運輸證，依法上市銷售，實行產銷直接見面。
（三）落實處置權
1. 對已明晰權屬的自留山、責任山及外資、民營企業等單位和個人營造的林木及附著物、林下資源、森林景觀資源，依法落實業主處置權益。林地使用權和林木所有權可依法繼承、抵押、擔保、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。允許合理利用林地資源開展林下種養業，開發森林旅游業。
2. 在堅持采伐限額管理的前提下，加快森林分類經營區劃界定，調整商品林采伐管理政策。對個人及其他經營主體的工業原料林，在不突破采伐限額管理的前提下，要足額滿足采伐指標，符合條件的即申即批，采伐年齡和采伐方式由其自主決定；對雜竹采伐不納入采伐限額進行管理，也不辦理采伐證；對撫育間伐指標不足的可以占用主伐限額指標。仍不足的，可以逐級上報追加指標；對新建速生豐產用材林、短周期工業原料林基地達到3000畝以上的，單獨編制森林采伐限額，且其采伐方式、采伐年限按照批準的森林經營方案執行；對毛竹和胸徑10厘米（含10厘米）以下的撫育間伐材不納入木材生產計劃管理；對在非林業用地中培育的人工商品林不納入采伐限額和木材生產計劃管理；對人工培育的珍貴樹種用材林按一般樹種商品林進行管理。
（四）保障收益權
1. 農戶經營自留山的收益歸農戶所有。農戶經營承包林地的收益除按合同約定交納林地使用費和國家設定的規費外，歸農戶所有。嚴格執行國家關于取消農業特產稅等各項稅費政策，依法制止、查處亂收費、亂攤派行為。
2. 落實征占用林地補償政策。對通過家庭承包取得的林地，在承包期內發生征占用林地的，其林木補償費應支付給林木所有者；林地補償費按有關政策法規規定和發包、承包雙方合同協議比例執行。
3. 落實稅收優惠政策。對從事木竹生產的單位和個人自產自銷的原木、原竹獲得的收入，依法免征增值稅。對以“三剩物”和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品實行增值稅即征即退。對所有企事業單位種植林木、發展林木種苗以及從事林木產品初加工獲得的收入，依法免征企業所得稅。
4. 建立森林生態效益補償機制。多渠道籌措森林生態效益補償專項資金，用于公益林的補償。
四、改革的方法步驟
（一）先行試點，逐步推開
按照省政府的統一安排，今年各區、縣要開展集體林權制度改革試點工作，2008年全面推開，2009年全面完成。
（二）積極穩妥，分步推進
林改是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣、政策性強、技術要求高、矛盾糾紛多、情況千差萬別，既要積極推進，又要慎重穩妥，嚴格按步驟進行，具體分5個階段進行。
第一階段：宣傳發動，培訓骨干。通過各種形式廣泛宣傳林改的意義和方針政策，發動廣大群眾踴躍參與和積極支持改革，為改革營造良好的輿論氛圍，使廣大群眾自覺成為改革的支持者和參與者。同時分級培訓業務骨干，使各級參與改革的工作人員和基層干部切實掌握改革的政策原則、技術標準、方法步驟。
第二階段：調查摸底，制定方案。各區縣、鄉鎮應在轄區內深入細致地開展調查摸底工作，掌握本轄區集體林權的現狀、存在的問題以及群眾意愿等相關情況，結合本地實際，制定本級集體林權制度改革實施方案。區縣改革方案報市政府批準后報省林改辦備案；鄉鎮改革方案分別報上一級人民政府審批并報上級林改辦備案。農村集體經濟組織的實施方案報批前，必須經村民大會或村民代表大會2/3以上討論通過。
第三階段：組織實施，確權發證。由村民委員會組織各村民小組逐戶、逐片核實山林權屬、面積和四至界線，對林權林界糾紛進行排查并及時調處，明確權屬；林權林界明確后，林業技術人員逐戶（片），勾繪山林權屬界線，計算山林面積。以村民小組為單位，在村民相對集中的地點進行張榜公布；村委會或村民小組與林農簽訂（換簽、補簽）林地承包合同書，明確責、權、利關系，并將權屬落實情況登記造冊，完善相關手續，連同合同書一并報鄉鎮人民政府初審，經區縣林業主管部門審核后報區縣人民政府換發、核發林權證書。
第四階段：配套改革，建章立制。制定完善相關配套政策和措施，在條件具備的區縣，組建林權交易管理服務中心；建立和規范林木、林地產權流轉機制，促進森林資源有序流轉；建立健全林權制度改革檔案，對集體林權制度改革的各種文件、資料進行認真清理，分類立卷歸檔，進行規范管理，確保檔案的完整性。
第五階段：檢查驗收，總結完善。加強對改革實施情況的跟蹤檢查，及時解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由區縣林權制度改革領導組及時組織檢查驗收，市林權制度改革領導組組織抽查。
五、改革的組織領導
（一）精心組織，加強領導
各級人民政府要把集體林權制度改革提上重要議事日程，由政府主要領導負總責，分管領導具體抓。建立“市加強指導，縣區直接領導，鄉鎮組織實施，村組具體操作，部門搞好服務”的工作機制，精心組織，周密安排，集中時間和精力開展工作。要加強領導，成立機構，市政府成立由市長任組長，分管副市長為副組長，林業、財政、檔案、民政、稅務、發展改革、國土資源、農業、畜牧、金融、監察、司法等單位領導為成員的集體林權制度改革工作領導組，協調解決林改中的重大問題。各區縣和鄉鎮人民政府也要成立相應的領導機構和辦事機構，采取“硬抽人、抽硬人”的辦法，從有關部門抽調政治思想好、業務能力強、工作經驗豐富的工作人員，充實林改辦，確保改革順利推進。
（二）落實責任，嚴格考核
集體林權制度改革是一項時間長、任務重、涉及各種利益格局的復雜工作，必須明確職責，落實責任，嚴格考核。林業部門要認真做好改革的各項基礎工作和服務工作；財政部門要把改革工作經費納入年度預算，保證改革所需；監察部門要對改革實施全過程監察，嚴肅查處改革中出現的各種違法違規案件，確保改革依法依規操作；檔案管理部門要加強對林權檔案管理工作，指導基層做好檔案的收集、整理、保管工作；發展改革、國土資源、農業、司法、民政、工商、地稅等部門和銀行要通力合作，共同為集體林權制度改革搞好服務。
各級政府和部門之間要層層簽定責任書，把集體林權制度改革工作納入政府年度目標考核，對完成工作任務好的單位及責任人予以表彰獎勵；對工作不認真、不扎實的單位和責任人要予以通報批評，并責令限期整改。
（三）嚴肅紀律，確保穩定
要把嚴肅紀律、保護森林資源安全、維護社會穩定貫穿于林改的全過程。堅持采伐限額管理不動搖，嚴格執行憑證采伐、運輸、加工制度，嚴厲打擊借改革之機破壞森林資源的各種違法犯罪行為；要高度重視群眾的來信來訪工作，把矛盾和糾紛處理在萌芽狀態；各級領導干部要以身作則，帶頭執行政策和紀律，做到公開、公平公正，決不允許利用職權為個人或親友在改革中謀取私利；紀檢監察部門要制定紀律要求，對出現的違法違紀、損害群眾利益的行為要堅決查處，確保林改的順利進行和社會穩定。
附件：瀘州市集體林權制度改革領導小組名單
二○○七年七月三十日
附件：
瀘州市集體林權制度改革領導小組名單
組 長 朱以莊 市長
副 組 長 鄒 蔚 副市長
李明龍 市政府副秘書長
孫應成 市林業局局長
成員單位 市林業局
市財政局
市監察局
市發展改革委
市國土資源局
市農業局
市民政局
市司法局
市檔案局
市工商行政管理局
市地稅局

農業銀行瀘州市分行
領導小組辦公室設在市林業局，辦公室主任由余澤華同志兼任。