綿陽市人民政府關于推進全市集體林權制度改革的實施意見
（綿府發[2007]40號）
科技城管委會，各縣市區人民政府，各園區管委會，市級有關部門：
為切實解決集體林權制度中存在的深層次矛盾和問題，進一步解放和發展林業生產力，調動全社會參與林業建設的積極性，推進社會主義新農村建設，促進林農增收，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等有關法律法規及《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》、《四川省人民政府關于推進我省集體林權制度改革的意見》，結合我市實際，現就開展集體林權制度改革提出如下實施意見。
一、充分認識集體林權制度改革的重要性我市集體林地面積1361萬畝，占全市林業用地面積的74％，在全市林業發展中具有舉足輕重的地位。改革開放以來，通過穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制的林業“三定”等一系列體制、機制方面的改革，全市林業得到長足發展。但是，隨著林業發展和改革的深入，一些矛盾和問題也顯現出來，現有585萬畝集體林未確權頒證到戶；1980年已確權頒證的，存在“指山為界”、四至不清、證地不符、潛在林權糾紛多的問題；集體林產權不明晰，經營主體不落實，經營機制不靈活，權責利不統一；林業生產經營投入低、產出低、效益低。這些問題和矛盾的存在，影響了林農經營林業的積極性，制約了林業發展和林農增收。
通過集體林權制度改革，將林權落實到戶、到人，還山、還林、還利于民，使廣大林農耕者有山、耕山有責、務林有利、致富有門，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置，是加快林業可持續發展、振興林區經濟、富裕廣大林農的根本途徑，也是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的有效舉措，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。各級政府要站在戰略和全局的高度充分認識集體林權制度改革的必要性和緊迫性，切實做好集體林權制度改革工作。
二、集體林權制度改革的指導思想、總體目標、基本原則
（一）指導思想。以科學發展觀為指導，明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，推進綜合配套改革，消除林業發展的體制機制性障礙，促進傳統林業向現代林業轉變，為推進社會主義新農村建設作出積極貢獻。
（二）總體目標。通過改革建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，實現山有其主，主有其權，權有其責，責有其利，促進林業發展、農民增收。
（三）基本原則。堅持分類經營的原則，處理好生態環境保護與產業發展的關系；堅持權益平等、以家庭承包經營為主的原則，處理好內部承包與外部承包的關系；堅持以人為本、統籌兼顧的原則，處理好林農與集體的利益關系；堅持尊重歷史、保持政策連續性的原則，處理好歷史與現實的關系；堅持分類指導的原則，處理好統一部署與因地制宜的關系；堅持依法辦事、“公開、公平、公正”的原則，處理好尊重群眾意愿與規范操作的關系；堅持權責利相統一、質量與進度相統一的原則，處理好改革與穩定的關系。
三、改革的范圍
主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。
對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地，確權發證；對已明晰權屬的自留山、責任山，實行家庭承包經營的經濟林，國有、外資、民營等企事業單位和個人依據流轉合同取得的集體林地使用權或林木使用權、所有權應穩定完善。
對抵押權未解除、權屬有爭議的林木、林地，通過協商能夠明確權屬、達成一致意見的，一并予以改革。
對經縣級以上人民政府規劃確定的生態公益林，暫不列入本次改革范圍，依法發放林權證，繼續執行國家天然林保護政策和公益林管護政策。
四、集體林權制度改革的主要內容
（一）明確經營類型。各地要按照森林分類區劃工作的要求，綜合考慮地理位置、生態作用、立地條件、林分質量以及農民意愿等因素，進行森林分類經營區劃界定，將林地劃分為公益林和商品林兩大類，完善《森林分類經營區劃》，報縣級人民政府批準后實施。
（二）明晰林木林地所有權或使用權。在穩定完善林業“三定”的基礎上，通過承包經營、折股量化、股權到戶等形式，把集體林木所有權和林木林地使用權明晰到農戶或其他經營主體，進行林權登記，換發、核發林權證，切實維護林權證的法律效力。
（三）放活林地經營權。遵循林地所有權和使用權相分離的原則，在集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，鼓勵林木所有權、林地使用權有序流轉，通過承包、租賃、轉讓、拍賣、股份合作等多種形式，建立以林農為主的多元化市場經營主體，開展多種經營，推進林業生產的規模化。
（四）落實林木處置權。對已明晰權屬的自留山、責任山及外資、民營企業等單位和個人營造的林木及附著物、林下資源，依法落實林主處置權益。對集體、個人、企業經營林木的采伐許可證，由林主申請，縣級林業主管部門對符合條件的在限額內足額審批。全面實行采伐指標分配公示制，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開的主要內容，接受群眾監督。
（五）保障林主收益權。依法保護林權所有者的林地使用權、林木所有權、林木采伐處置權、林地林木流轉權、森林景觀經營權、林下資源開發利用權和林產品收益權等合法權益。嚴格執行國家和省的各項林業稅費優惠政策，取消對林農和其他林木經營者的各種不合理收費，切實減輕經營者的負擔。
（六）進行林業綜合配套改革。進一步完善林業相關配套政策和措施，創新森林資源管理機制，消除林業發展的體制機制性障礙，促進林業又好又快發展。
五、集體林權制度改革的政策措施
（一）執行好自留山穩定不變政策。已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。
（二）執行好分包到戶的責任山穩定不變政策。責任山應按原承包期，補充完善承包合同，在承包期內允許繼承和流轉。承包合同不完善的要進行完善；對合同不合法的要依法糾正，重新簽訂承包合同；面積、四至界線不清楚的，在進一步勘驗、明晰產權的基礎上完善承包合同；對已經續簽承包合同，但不到法定承包期限的，經履行有關手續，可延長至法定期限；農戶不愿意繼續承包的，在對原合同約定的權責和義務清理后，可交回集體經濟組織另行處置。承包期內，對原林權所有者分家后，按分家時家庭成員簽訂的有關協議，落實林權，核發林權證。承包期內，原承包戶去世后無繼承人的，由集體收回林地，按集體林重新落實林權；繼承人戶口在本鄉鎮的，林權落實給繼承人；繼承人戶口不在本鄉鎮的，經與繼承人協商，可依法流轉，確定新的權屬所有者。承包期內，承包戶全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其林地承包經營權或者允許其依法進行林地承包經營權流轉。承包期內，原承包戶外遷后，將林地轉讓給他人并簽訂了協議的，按協議落實林權；外遷時轉包給他人的，權屬落實給原承包人；外遷時既沒轉讓又沒轉包給他人的，經與外遷戶協商同意，可由集體收回林地，重新落實林權。凡明確權屬的，要重新核發林權證。
自留山、責任山已“兩山并一山”的，應保持穩定；自留山、責任山被集體收歸統一經營，若2/3以上群眾要求歸還的，應當歸還農戶經營。
（三）執行好集體山林“誰造誰有”政策。承包集體荒山造林的按“山隨林走”的原則，林權落實給承包人。對聯營造林的，原則上林權證落實給原林權擁有者，聯營造林收益按雙方協議落實。對未綠化的宜林荒山荒地，可采取承包、招標、拍賣等方式確定經營主體。集體林地經營方式要由集體經濟組織成員民主確定，其成員享有優先經營權。
（四）執行好集體山林“分股不分山，分利不分林”政策。對集體統一經營的山林，原則上要分到戶。其中群眾比較滿意且不愿分的山林，可以繼續實行集體統一經營，但要按照“分股不分山，分利不分林”的原則轉換經營機制，實行股份合作，均股均利到人到戶。明確經營主體，財務單獨核算，收益按股分配。尚未落實林權的，可采取山林均攤或折股量化等方式明晰山林權屬，林權到戶，集中管護，以確保“山者有其權”。對利用貸款營造的集體山林，在落實經營主體時，必須按照“債隨林權走”的原則明確債務償還主體，落實抵押物。
（五）執行好集體山林有償轉讓經營權政策。允許按照“依法、自愿、有償、規范、不改變經營類別”的原則，采取轉包、出租、互換、轉讓等方式進行林權流轉。但權屬不清、有爭議以及法律法規明確禁止流轉的集體山林除外。凡自愿流轉的要簽訂流轉合同，及時辦理林權變更登記手續。已經流轉但手續不完備的應當補充完善。集體經營的林地流轉，其流轉方式、流轉基價、流轉收入及其使用、分配等都要提前向村民公示，經本集體經濟組織的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。縣級林業主管部門憑林權人申請和流轉協議辦理林權變更登記手續。流轉的收益應當大部分用于本集體經濟組織成員的分配，其余部分用于本集體經濟組織發展林業和公益事業，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳、挪用。縣級以上人民政府和林業主管部門要完善流轉體系，做好流轉服務工作。
（六）執行好關于穩妥處理已經流轉的集體山林的政策。已經流轉的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護。對于在轉讓程序等方面不夠規范、大多數村民對某些條款有意見，但沒有違背法律政策的合同，應在原則上維護原合同，并在當地政府和林業等有關部門的指導下，對原合同中有爭議的條款進行協商解決、補充完善。對明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益、經協商難以達成一致意見的合同，可通過司法程序解決。
（七）執行好落實集體山林處置權的政策。對已明晰權屬的自留山、責任山及外資、民營企業等單位和個人營造的林木及附著物、林下資源、森林景觀資源，依法落實林主處置權益。林地使用權和林木所有權可依法繼承、抵押、擔保、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。
在堅持采伐限額管理的前提下，調整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限額有結余的，經省、市級林業主管部門認定后可以結轉下年度使用；工業原料林采伐限額有結余的，經省、市級林業主管部門認定后可以結轉到限額執行期內的以后各年度使用。對個人及其他經營主體經營的工業原料林，在不突破采伐限額管理的前提下，要足額滿足采伐指標，符合條件的即申即批，采伐年齡和采伐方式由其自主確定；對雜竹采伐不納入采伐限額進行管理，也不辦理采伐證；對撫育問伐指標不足的可以占用主伐限額指標。仍不足的，可以逐級上報追加指標；對新建速生豐產用材林、短周期工業原料林基地達到3000畝以上的，單獨編制森林采伐限額，且其采伐方式、采伐年限按照批準的森林經營方案執行；對毛竹和胸徑10厘米（含10厘米）以下的撫育間伐材納入限額管理但不納入木材生產計劃管理；對人工培育的珍貴樹種用材林，按一般樹種商品林進行管理。
放活木竹經營。農村居民在房前屋后、自留地上采伐的零星林木以及在非林業用地中采伐的人工商品林不納入采伐限額和本材生產計劃管理，允許憑村組證明，經鄉鎮人民政府或鄉鎮林業站核實，由縣級林業主管部門辦理木材運輸證，依法上市銷售，實行產銷直接見面。
農村居民采伐自留山上的林木，要依法辦理林木采伐許可證；自留山上生產的商品材依法辦理木材運輸證并可上市流通。為了整合資源開發，支持市級龍頭企業和木竹精深加工企業的發展，自留山上生產的非商品材允許在縣市區境內調劑使用。
農戶經營自留山的收益歸農戶所有。農戶經營承包林地的收益除按合同約定交納林地使用費和國家設定的規費外，歸農戶所有。嚴格執行國家關于取消農業特產稅等各項稅費政策，依法制止、查處亂收費、亂攤派行為。除國家和省政府規定的涉林收費項目外，各地自行制定的收費項目一律取消，以切實保障林業經營者的收益權。
六、集體林權制度改革的方法步驟
集體林權制度改革是一項十分復雜的系統工程，涉及眾多利益格局的調整和大量歷史遺留問題的處理。在改革過程中要嚴格按照“先試點、后推開”和“公開、公平、公正”的原則，注重方式方法，按照程序規范操作，有步驟、分階段、積極穩妥地推進。2007年，各縣市區要加快明晰林地林木產權的試點工作，2008年全面推開，2009年全面完成。具體分4個階段進行。
第一階段：宣傳發動，開展培訓。通過各種形式廣泛宣傳，使廣大農民充分認識改革的重大意義，掌握有關政策，積極支持、參與改革。層層開展骨干培訓，使參與實施改革的人員掌握有關法律、法規和政策并能在改革中正確運用。
第二階段：調查摸底，制定方案。由縣市區人民政府組織開展調查摸底，在全面摸清現有集體林經營管理狀況，充分了解群眾對集體林權制度改革意愿的基礎上制訂改革總體方案報市人民政府審批。
第三階段：明晰產權，核發證書。由縣級林業主管部門核實村集體林地的四至界線、林地面積以及經營類別后發總證，再由村民委員會組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，張榜公布。由村委會或村民小組與農民簽訂（換簽、補簽）林地承包合同書并將權屬落實情況登記造冊一并報鄉（鎮）人民政府初審，經縣級林業主管部門審核后報縣市區人民政府換發、核發林權證書。同時要建立健全縣市區、鄉（鎮）、村（組）林權檔案管理制度，縣級林業主管部門要建立林權數據庫，確保集體林權檔案的完整、準確與安全。
第四階段：檢查驗收，總結完善。實行集體林權制度改革進度月報制，加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由縣級集體林權制度改革領導小組制定標準及時組織檢查驗收。市集體林權制度改革領導小組組織抽查。
七、集體林權制度改革的組織領導
（一）加強領導，落實責任。各級人民政府要把集體林權制度改革作為事關林業發展和社會主義新農村建設大局的戰略任務提上重要議事日程，由政府主要領導負總責，分管領導具體抓。按照“省統一部署，市加強指導，縣市區直接領導，鄉（鎮）組織，村組具體操作，部門搞好服務”的工作運行機制，精心組織，周密安排，做到認識到位、責任到位、措施到位，確保改革的順利推進。目標督查、法制、信訪及林業、財政、稅務、發展改革、國土資源、農業、民政、工商、金融、監察、司法、新聞宣傳等相關部門要各負其責，密切配合，積極支持改革。各級林業部門要發揮主管部門的作用，當好政府的參謀和助手，認真做好改革的具體協調等各項服務工作。市、各縣市區和鄉（鎮）要抽調干部，組成工作組進村入戶，加強指導和督促。
（二）建立工作機構，落實工作經費。成立綿陽市集體林權制度改革領導小組，由市政府主要領導任組長，市級相關部門為成員單位。領導小組辦公室設在市林業局，抽調專人組建林改辦負責日常工作。各級人民政府也要成立相應的組織領導機構和辦事機構。集體林權制度改革任務十分繁重，各級財政要把工作經費納入年度財政預算，以確保改革任務的完成。
（三）加強管理，防止亂砍濫伐。各地要認真吸取過去一些地方因分山到戶、放松管理而出現亂砍濫伐的教訓，針對林改中出現的新情況和新問題，積極探索新形勢下加強森林資源保護管理的有效措施和辦法。要按照分類經營的要求處理好管理與放活的關系，始終堅持“生態受保護”、“農民得實惠”基本準則，堅守住生態安全的底線，防止亂砍濫伐。引導農民在自愿的基礎上成立防止森林火災、防止亂砍濫伐、防治病蟲害的聯防組織。切實落實森林資源保護管理領導責任制，堅持采伐限額管理制度和憑證采伐等制度，依法嚴厲查處借林改之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為。
（四）嚴肅紀律，確保穩定。要把嚴肅紀律、保護森林資源安全、維護社會穩定貫穿改革的全過程。高度重視群眾來信來訪，做好信訪接待和矛盾糾紛排查調處工作，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。各級干部特別是領導干部要以身作則，帶頭執行政策和紀律，做到公開、公平、公正，決不允許利用職權為個人或親友在改革中謀取私利。對出現的違法違紀、損害群眾利益的行為要堅決嚴肅處理，確保改革順利進行、社會和諧穩定。
綿陽市人民政府
二????七年十一月二十七日