開封市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見
（汴政[2012]99號）
各縣、區(qū)人民政府，市人民政府有關(guān)部門：
為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》（中發(fā)〔2012〕1號）、《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2011〕32號）精神，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱“土地流轉(zhuǎn)”）市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)和服務(wù)行為，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益，夯實“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化和專業(yè)化生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，促進(jìn)我市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)及文件精神，借鑒外地經(jīng)驗，結(jié)合我市實際，提出如下實施意見：
一、充分認(rèn)識推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性
分散經(jīng)營體制嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，與建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展、打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)建糧食核心區(qū)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田、確保國家糧食安全等不相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級不相符，與農(nóng)民專業(yè)合作社通過流轉(zhuǎn)土地發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的要求也不相符。近年來，我市在穩(wěn)定和完善農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，不斷探索土地流轉(zhuǎn)模式，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，取得了一定成效。但是，大部分流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行，部分程序不規(guī)范，手續(xù)不健全，導(dǎo)致矛盾糾紛日益增多，有的甚至成為影響社會和諧穩(wěn)定的不安定因素。因此，要高度重視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問題，深入開展調(diào)查研究，探索和尋找農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的切入點，積極引導(dǎo)，大力扶持，規(guī)范管理，推進(jìn)該項工作有序進(jìn)行。
二、指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和基本原則
指導(dǎo)思想：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實中央1號文件精神，以促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展為宗旨，以穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度為基礎(chǔ)，以建立健全土地流轉(zhuǎn)市場及服務(wù)體系為重點，以保障農(nóng)民承包經(jīng)營各項權(quán)利為核心，以優(yōu)化資源配置、改善農(nóng)業(yè)裝備結(jié)構(gòu)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、保證農(nóng)民增收為方向，按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)新農(nóng)村的要求，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式，健全服務(wù)與監(jiān)管體系，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范、有序、健康流轉(zhuǎn)。
目標(biāo)任務(wù)：2012年底前，完成市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，建成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場；建立健全市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村土地糾紛調(diào)解仲裁服務(wù)體系，市、縣（區(qū)）設(shè)立仲裁庭，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村設(shè)立調(diào)解員；按照農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一部署，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記確權(quán)試點工作，并在全市穩(wěn)步推進(jìn)。經(jīng)過3－5年的努力，基本形成“農(nóng)民自愿、依法有償、政府引導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、流轉(zhuǎn)有序、管理規(guī)范”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。到2015年，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到150萬畝，2020年達(dá)到300萬畝。
基本原則：土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：
（一）堅持“依法、自愿、有償”的原則。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照“依法、自愿、有償”原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
（二）堅持“集中、規(guī)模、增效”的原則。立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規(guī)模經(jīng)營，并注重土地與其他生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產(chǎn)出率，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。
（三）堅持“不得改變土地的所有權(quán)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則。土地流轉(zhuǎn)的客體是土地承包經(jīng)營權(quán)，流轉(zhuǎn)中不能變更土地所有權(quán)屬性，侵犯農(nóng)村集體利益。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自主權(quán)、收益權(quán)要得到切實保障，農(nóng)村基層組織不能以任何借口強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)或壓低租金價格，侵犯農(nóng)民的權(quán)益。
（四）堅持“因地制宜、分類指導(dǎo)”的原則。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的客觀要求，各縣、區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，要尊重農(nóng)村土地經(jīng)營的實際，不搞“一刀切”，因勢利導(dǎo)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。
三、工作措施
（一）建立完善的農(nóng)村土地承包綜合服務(wù)體系。依托農(nóng)經(jīng)部門建立健全以縣（區(qū)）為中心的市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉(zhuǎn)市場綜合服務(wù)體系。加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)，成立市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦公室，負(fù)責(zé)對各級流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)、專業(yè)培訓(xùn)、建立全市土地流轉(zhuǎn)信息庫等；縣（區(qū)）設(shè)置土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和集中交易大廳，負(fù)責(zé)為跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息、流轉(zhuǎn)價格評估、簽訂合同指導(dǎo)等服務(wù)，調(diào)解、仲裁農(nóng)村土地承包糾紛案件，建立本級土地流轉(zhuǎn)信息庫；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，負(fù)責(zé)為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息發(fā)布、合同鑒證、法律政策咨詢、糾紛調(diào)解、檔案管理等服務(wù)；村設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息員，主要為本村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)提供中介、咨詢、代理和信息采集報送等服務(wù)。
（二）加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)。一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。流轉(zhuǎn)雙方經(jīng)平等協(xié)商達(dá)成一致意見的，應(yīng)按照格式文本要求簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并可向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)申請鑒證。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)引導(dǎo)流出方與流入方自愿到服務(wù)機(jī)構(gòu)簽訂合同并申請備案。二是縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)本區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)查登記，對有關(guān)資料進(jìn)行歸檔并妥善保管。三是建立情況通報制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)每半個月向縣（區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心報送一次土地流轉(zhuǎn)情況，縣（區(qū)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心每月向市土地流轉(zhuǎn)辦公室報送一次土地流轉(zhuǎn)情況，確保信息暢通。
（三）做好土地流轉(zhuǎn)委托與代理服務(wù)。流轉(zhuǎn)當(dāng)事人可以委托代理人代為訂立流轉(zhuǎn)合同。承包方委托發(fā)包方或他人代理流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)提前向委托方遞交委托書，委托書中應(yīng)寫明委托權(quán)限和代理內(nèi)容。
（四）大力培育扶持規(guī)模經(jīng)營主體。各縣、區(qū)要把土地流轉(zhuǎn)與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)糧田、打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營緊密結(jié)合起來，積極探索多種形式的規(guī)模經(jīng)營模式。要積極發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體。一是扶持有實力的龍頭企業(yè)通過土地流轉(zhuǎn)，投資興辦規(guī)模較大和外向度較高的標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)種植基地，為本企業(yè)提供充足的優(yōu)質(zhì)加工原料。二是扶持具有較高農(nóng)藝技能、社會信譽(yù)良好的專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)技術(shù)人員通過土地流轉(zhuǎn)開展規(guī)模經(jīng)營。三是扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社發(fā)揮橋梁紐帶作用，開展土地流轉(zhuǎn)，吸納更多的農(nóng)戶集中連片規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)品牌農(nóng)產(chǎn)品、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地快速發(fā)展。要大力扶持農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式組建專業(yè)合作社，鼓勵、引導(dǎo)其他投資經(jīng)營主體與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶組建股份公司，結(jié)成利益共同體。四是扶持務(wù)工返鄉(xiāng)人員創(chuàng)建規(guī)模經(jīng)營主體。鼓勵外出農(nóng)民工回到戶籍所在地利用當(dāng)?shù)赝恋刭Y源，充分發(fā)揮自己在技術(shù)、資金、信息方面的優(yōu)勢，通過流轉(zhuǎn)土地建設(shè)創(chuàng)業(yè)基地。五是允許具有經(jīng)營能力和經(jīng)濟(jì)實力的外來人員，通過土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，享受與本地農(nóng)民同等待遇。
（五）加強(qiáng)農(nóng)村勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，任何單位、組織和個人不得強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。要加快推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，建立健全以政府為主導(dǎo)、就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人力資源市場為依托的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)服務(wù)體系；要大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工及流通業(yè)，要加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)結(jié)構(gòu)升級，積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，放手發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和個體民營經(jīng)濟(jì)；要大力加強(qiáng)農(nóng)村勞動力就業(yè)技能和素質(zhì)培訓(xùn)，繼續(xù)開展“農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃”、“陽光工程”、“雨露計劃”等技能培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)本領(lǐng)，鼓勵農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。
（六）強(qiáng)化財政、金融、工商和稅收支持。財政、金融、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門對流入土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營的專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體，要在資金、技術(shù)、稅收等方面給予傾斜和優(yōu)惠。從2012年起，市財政每年安排300萬元的專項資金，一是對圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)進(jìn)行規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營，流轉(zhuǎn)面積大，示范帶動能力強(qiáng)，流轉(zhuǎn)期限5年以上，且流轉(zhuǎn)程序合法手續(xù)完備的流轉(zhuǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行一次性獎勵；二是每年對推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營工作力度大、成效顯著的先進(jìn)縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），給予一定的獎勵（具體獎勵辦法由市農(nóng)林、財政等部門另行制定）。各縣、區(qū)每年要安排一定額度的專項資金，用于培育規(guī)模經(jīng)營主體、加快土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)、扶持土地流轉(zhuǎn)等。各級涉農(nóng)部門要將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食核心區(qū)建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)糧田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、節(jié)水灌溉等項目資金向土地流轉(zhuǎn)度高、規(guī)模經(jīng)營好的區(qū)域或規(guī)模經(jīng)營主體傾斜。金融部門向規(guī)模經(jīng)營主體提供貸款支持，貸款擔(dān)保公司要積極為規(guī)模經(jīng)營主體提供信貸擔(dān)保。對通過流轉(zhuǎn)取得農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)，興辦家庭農(nóng)場或農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的可適當(dāng)放寬工商登記條件，適當(dāng)降低登記注冊門檻，稅務(wù)部門按照現(xiàn)行稅收法律法規(guī)，把稅收優(yōu)惠政策切實落實到位。
四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，確保土地流轉(zhuǎn)工作全面推進(jìn)
（一）切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，各縣、區(qū)一定要高度重視，切實加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，作為當(dāng)前和今后農(nóng)村工作的一項重要內(nèi)容列入議事日程。市政府成立開封市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市農(nóng)林局，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的組織協(xié)調(diào)、督促落實等工作。農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門，要根據(jù)各自職責(zé)，對全市土地流轉(zhuǎn)給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。各縣、區(qū)也要建立相應(yīng)組織，制定并落實好土地流轉(zhuǎn)的政策措施，切實承擔(dān)起土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理和服務(wù)職責(zé)。要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理隊伍建設(shè)，充實調(diào)整人員，落實工作經(jīng)費(fèi)，確保我市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作順利開展。
（二）強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)配合。各有關(guān)部門要充分發(fā)揮各自的職能，互相配合，形成合力，共同做好加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的工作。農(nóng)林部門要切實履行職責(zé)，做好土地流轉(zhuǎn)的規(guī)劃、指導(dǎo)和服務(wù)工作，及時掌握動態(tài)，提供土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，辦理合同鑒證，建立流轉(zhuǎn)合同檔案，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛。財政部門負(fù)責(zé)籌集扶持獎勵資金，對土地流轉(zhuǎn)面積大、增產(chǎn)增收效果顯著的縣區(qū)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社、專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)進(jìn)行獎勵。國土資源部門要加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用、占用的管理，對以土地流轉(zhuǎn)為名，改變農(nóng)村土地性質(zhì)和用途、亂占耕地搞非農(nóng)建設(shè)的單位和個人要按照《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)規(guī)定進(jìn)行查處。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民、畜牧業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃建立的畜禽養(yǎng)殖場、工廠化作物栽培、養(yǎng)殖小區(qū)用地按農(nóng)用地管理。原來屬于耕地的，用后必須進(jìn)行復(fù)墾。在畜禽養(yǎng)殖場、工廠化作物栽培、養(yǎng)殖小區(qū)用地需要建永久性建（構(gòu)）筑物，涉及農(nóng)用地專用的，依照《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定辦理。提倡農(nóng)戶、村組之間通過協(xié)商、互換、租用等方式解決養(yǎng)殖業(yè)用地，充分利用廢棄地、閑置場院等非耕地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)。工商部門要及時做好法人注冊登記和規(guī)劃指導(dǎo)等工作。金融部門要加大對規(guī)模經(jīng)營主體的信貸扶持力度。人力資源社會保障部門要加大對農(nóng)村勞動力的技能培訓(xùn)力度，加快農(nóng)民轉(zhuǎn)崗就業(yè)步伐。
（三）健全糾紛調(diào)處機(jī)制，確保土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》和上級要求，市、縣要在2012年年底前成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁委員會，建立健全仲裁機(jī)構(gòu)，完善仲裁程序、仲裁方法和仲裁制度。
（四）加大宣傳培訓(xùn)力度。新聞媒體要利用多種形式和渠道，深入廣泛宣傳土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)和政策，加大宣傳力度，注重宣傳流轉(zhuǎn)中的先進(jìn)典型和先進(jìn)個人，形成輿論氛圍。農(nóng)業(yè)行政主管部門每年要定期舉辦土地流轉(zhuǎn)專題講座，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村干部、土地流轉(zhuǎn)工作人員的培訓(xùn)，提高法律、政策和業(yè)務(wù)水平。各縣、區(qū)要培育流轉(zhuǎn)先進(jìn)典型，以點帶面，示范引導(dǎo)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)。對土地流轉(zhuǎn)成績突出的，要大力宣傳表彰，對領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員納入政績目標(biāo)考核，給予表彰獎勵。
（五）強(qiáng)化責(zé)任，規(guī)范管理。土地流轉(zhuǎn)工作是一項政策性強(qiáng)、涉及農(nóng)民切身利益的重要工作。為規(guī)范管理，強(qiáng)力推進(jìn)，要將該項工作納入市政府目標(biāo)管理，定期予以考核。對行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法濫用職權(quán)強(qiáng)制、阻礙土地流轉(zhuǎn)的，以租代征、授意改變農(nóng)業(yè)用途的，故意壓低、減少、截留、侵占流轉(zhuǎn)費(fèi)等侵害農(nóng)民利益行為以及行政不作為的，依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理。
開封市人民政府
二0一二年九月三十日