成都市人民政府關于推進集體林權制度改革的意見
（成府發〔2008〕20號）
各區（市）縣政府，市政府各部門：
為切實解決集體林權制度改革中存在的矛盾和問題，解放和發展林業生產力，全面推進農村產權制度改革和試驗區建設，根據中共中央、國務院《關于加強農業基礎設施建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（中發〔2008〕1號）和省政府《關于推進我省集體林權制度改革的意見》（川府發〔2007〕25號）精神，現就推進我市集體林權制度改革提出如下意見。
一、充分認識集體林權制度改革的必要性
我市現有林業用地面積650萬畝，其中集體林地470萬畝，占全市林業用地面積的72.3%，在全市林業發展中具有舉足輕重的地位。改革開放以來，通過穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制的林業“三定”等一系列體制、機制等方面的改革，我市集體林業得到長足發展，但也存在權責不明、利益分配不合理、經營機制不靈活、產權流轉不規范等問題，還有10%左右的集體林未確權頒證，制約了我市林業產業的進一步發展和林農的增收。
通過集體林權制度改革，將林權落實到戶、到人，還山、還林、還利于民，使廣大林農耕者有山、耕山有責、務林有利、致富有門，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置，是加快林業發展、振興林區經濟、富裕廣大林農的根本途徑，也是落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的有效舉措，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。
二、集體林權制度改革的指導思想、總體目標、基本原則和改革范圍
（一）指導思想。以科學發展觀為指導，明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，推進綜合配套改革，消除林業發展的體制機制性障礙，促進傳統林業向現代林業轉變。
（二）總體目標。通過改革，建立產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，實現山有其主，主有其權，權有其責，責有其利，促進林業發展、農民增收。
（三）基本原則。
1．堅持以人為本、統籌兼顧的原則，處理好生態保護與產業發展，耕地保護與城鄉土地平衡的關系；
2．堅持權益平等、以家庭承包經營為主的原則，處理好內部承包與外部承包的關系；
3．堅持尊重歷史、保持政策連續性的原則，處理好歷史與現實的關系；
4．堅持分類指導的原則，處理好統一部署與因地制宜的關系；
5．堅持依法辦事、“公開、公平、公正”的原則，處理好尊重群眾意愿與規范操作的關系；
6．堅持權責利相統一、質量與進度相統一的原則，處理好改革與穩定的關系；
7．堅持正確處理好生態建設、環境保護與森林生態旅游及其配套基礎設施建設的關系。
（四）改革范圍。主要是集體商品林及其林地、縣級以上政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地，確權發證；對已明晰權屬的自留山、責任山，實行家庭承包經營的經濟林，國有、外資、民營等企事業單位和個人依據流轉合同取得的集體林地使用權或林木所有權、使用權，應穩定完善；對抵押權未解除、權屬有爭議的林木、林地，通過協商能夠明確權屬、達成一致意見的，一并予以改革；對經縣級以上政府規劃確定的生態公益林，暫不列入本次改革范圍，依法發放林權證，繼續執行國家天然林保護政策和公益林管護政策。
三、集體林權制度改革的內容
（一）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，將林地使用權、林木所有權和經營權明晰到戶或其他經營實體，確立農民（或業主）的經營主體地位并依法簽訂林地林木承包（流轉）合同，明確雙方權、責、利，及時進行現地勘驗，確定四至界限，依法進行林權登記，頒（換）發林權證書，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。明晰產權應區別不同情況，分別采取以下方式：
1．已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。
2．分包到戶的責任山要保持承包關系穩定。上一輪承包到期后，原承包合同基本合理且執行較好的可直接續包；承包合同不完善的要進行完善；對合同不合法的要依法糾正，重新簽訂承包合同；面積、四至不清楚的，在進一步勘驗、明晰產權的基礎上完善承包合同；對已經續簽承包合同，但不到法定承包期限的，經履行有關手續，可延長至法定期限；農戶不愿意繼續承包的，在對原合同約定的權責和義務清理后，可交回集體經濟組織另行處置。
自留山、責任山已“兩山并一山”的，應保持穩定；自留山、責任山被集體以行政手段收歸統一經營，若2／3以上群眾要求歸還的，應當歸還農戶經營。
3．對目前尚未確權到戶的集體山林，按現有戶籍人口折算人均山林面積，確權到戶。
4．對集體統一經營效果較好、群眾滿意的山林，鼓勵繼續實行集體統一規模經營。按照“分股不分山、分利不分林”的原則轉換經營機制，結合農村集體經濟組織產權制度改革，實行股份合作制，明確經營主體，實行獨立核算，收益按股分配。集體經濟組織實行股份合作的改制，要在清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理、資產運營、收益分配中充分體現公平性和公正性，股份量化中股權分配對象的確認和股權配置比例的確定須經村民會議或村民代表會議2／3以上成員或者村民代表同意后方可實施。凡未投資入股的單位和個人，不得在集體統一經營山林收益中分利。對利用貸款營造的集體山林，在落實經營主體時，必須按照“債隨林權走”的原則明確債務償還主體，落實抵押物。
5．對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式經營。可以通過招標、拍賣等方式依法承包給本集體經濟組織內部成員或其他社會經營主體；也可以由集體統一組織開發后，再以適當方式確定經營主體；或者將宜林荒山荒地承包經營權折股分配給本集體內部成員后，再實行承包經營或股份合作經營。在同等條件下，集體經濟組織內部成員享有優先承包權。
6．對已經依法流轉的集體山林，經營者的合法權益應得到切實維護。對單位和個人買斷、租賃、承包、入股經營的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則妥善處理；對明顯不合理，嚴重侵害集體和村民利益、經協商難以達成一致意見的，應通過司法程序解決。集體山林流轉的收益應主要用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。無論采取何種處理形式，都要召開村民會議或村民代表會議并經2／3以上成員或者村民代表同意。
對林權證上的面積以習慣面積記載或因其他原因致使記載面積與實際面積有出入的，在發生林地流轉或征占用林地時，一律以實測面積為準。
（二）放活經營權。
1．除權屬不清、有爭議以及法律法規明確禁止流轉的集體山林外，允許按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，采取轉包、出租、互換、轉讓、作價（出資）入股、聯營等方式進行林權流轉。
為保證林權流轉的收益，維護林農的利益，林權流轉應打破行政壁壘，原則上按照林地自然界限進行規模流轉。
林農可以自行流轉其林地承包經營權，也可委托集體經濟組織代為流轉其林地承包經營權。鼓勵鄉（鎮）、村、組和林農組建集體經濟實體，對集體林地進行經營，壯大農村集體經濟；鼓勵林農以林地使用權和林木所有權、使用權入股，組建林業經濟股份合作組織，實現林地的規模化經營；鼓勵林農與業主、企業合資合作營造商品林或開發森林生態旅游業，發展林業產業。
對于確權到戶后涉及的林權流轉，要與農村社會保障體系建設相結合，建立涉林農民養老保險機制；要加強就業培訓，促進就業，切實解決好林農的生活和生產發展問題。
鼓勵對林地實行規模化經營。一是經營林地達到1000畝以上的，享受我市促進農業產業化規模經營的相關優惠政策。二是經營商品林（地）中的用材林1000畝以上的，按照森林采伐技術要求，配給足夠的年度采伐計劃；經營商品林（地）中的用材林3000畝以上的，實行單獨編制森林采伐限額，年度采伐計劃單獨下達，且其采伐方式、采伐年限按照批準的森林經營方案執行。三是各區（市）縣政府對于符合其林產業發展規劃且規模經營林地達到一定標準的，可制定相應的其他激勵政策。
2．集體統一經營的山林流轉必須進行森林資源資產評估，提前在本村進行公示，經2／3以上村民同意后，按規定報鄉（鎮）政府批準并向縣級林業主管部門申請辦理林權變更登記手續。個人或者其他經營主體的山林流轉是否評估，由其自主決定。
3．各區（市）縣政府和市林業主管部門要建立健全林權流轉體系，完善流轉服務機制，創新服務方式。積極組建市級和主要林區縣（市）林業產權交易市場，發展林業擔保機構和森林資源資產評估機構，設立能滿足林權流轉需求的交易平臺，依法制定市林權登記和林權流轉管理辦法，提供信息發布、政策咨詢、資產評估、產權交易、林權變更登記等服務；同時，對流轉的公平性、社會保障的執行情況等進行監督。林業主管部門要積極與農村信用社和商業銀行探索建立健全服務于林權制度建設的林業、林農融資新體制的途徑和方式，開展林權抵押、林地儲備制度的試點工作；同時，與有關金融保險機構共同研討制定開辦政策性森林保險業務的可行性辦法。實行全新的融資利用戰略，實現由市場調節和配置森林資源、資金、技術、人才等生產要素，實現森林資源的資本化。
4．放活木竹經營，改革對木竹及其制品的運輸管理。允許林權所有者自主銷售；對在房前屋后、自留地、非林業用地上生產的木材，不納入木材生產計劃管理，允許憑村、組證明辦理木材運輸證，依法上市銷售，實行產銷直接見面；放寬對木竹及其制品的運輸品種限制。
5．在大的政策框架下，要充分利用試驗區建設的有利條件，把集體林權制度改革與森林生態旅游及配套設施建設緊密聯系在一起，在完善林業、交通等規劃的前提下，用好用活森林資源，為打造成都1小時生態旅游圈創造條件。
（三）落實處置權。
1．對已明晰權屬的自留山、責任山及外資、民營企業等單位和個人營造的林木及附著物、林下資源、森林景觀資源，依法落實業主處置權益。林地使用權和林木所有權可依法繼承、抵押、擔保、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。允許合理利用林地資源開展林下種養業，開發森林旅游業。
2．在堅持采伐限額管理的前提下，加快進行森林分類經營區劃界定，調整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限額有結余的，經省級林業主管部門認定后可以結轉下年度使用；工業原料林采伐限額有結余的，經省級林業主管部門認定后可以結轉到限額執行期內的以后各年度使用。對個人及其他經營主體經營的工業原料林，在不突破采伐限額管理的前提下，要足額滿足采伐指標，符合條件的即申即批，采伐年齡和采伐方式由其自主確定；對雜竹采伐不納入采伐限額管理，也不辦理采伐證。經批準對商品林實施的非商品材采伐獲得的木材，允許進入市場銷售；對毛竹和胸徑10厘米（含10厘米）以下的撫育間伐材不納入木材生產計劃管理；對在非林業用地中培育的人工商品林不納入采伐限額和木材生產計劃管理；對人工培育的珍貴樹種用材林，按一般樹種商品用材林進行管理。
（四）保障收益權。
1．農戶經營自留山的收益歸農戶所有。農戶經營承包林地（責任山）的收益除按合同約定交納林地承包使用費和國家規定的規費外，歸農戶所有。嚴格執行國家關于取消農業特產稅等各項稅費政策，依法制止、查處亂收費、亂攤派行為。除國家和省政府規定的涉林收費項目外，各地自行制定的收費項目一律取消，以切實保障林業經營者的收益權。
2．落實征占用林地補償政策。對通過家庭承包取得的林地，在承包期內發生征占用林地的，其林木補償費應支付給林木所有者；林地補償費按有關政策法規規定和發包、承包雙方合同協議比例執行。
3．落實稅收優惠政策。對從事木竹生產的單位和個人自產自銷的原木、原竹獲得的收入，依法免征增值稅。對以“三剩物”和次小薪材為原料生產加工的綜合利用產品實行增值稅即征即退。對所有企事業單位種植林木、發展林木種苗以及從事林木產品初加工獲得的收入，依法免征企業所得稅。對于林地完全流轉后自主創業的林農，要在稅收上給予適當減免。
4．建立森林生態效益補償機制。多渠道籌措森林生態效益補償專項資金，制定森林生態效益補償專項資金管理辦法。明晰產權之前，要對全市集體林地按商品林和生態公益林進行劃分，確定合理的公益林與商品林的比例及其配套政策，實行森林分類經營。對生態公益林，要建立起合理的生態補償機制，生態補償金補償給林權權利人，并在測算公益林的補償標準中充分體現森林分類區劃后經營生態公益林與商品林的公平性和合理性。
生態效益補償機制的內容包括：（1）爭取國家對重點公益林的補償資金；（2）設立地方性的公益林補償專項資金；（3）盤活國有森林資源資產，對林區范圍的國有和集體建設用地資源進行合理利用，可通過綜合整理進行區位調整，形成資源價值最大化。
5．根據地方產業發展規劃，對居住地基本不具備生存條件或生存條件極差的人口，逐步實施易地搬遷。落實長遠發展配套項目，與新農村建設規劃等專項規劃銜接；對生態位置重要的貧困地區，鞏固退耕還林成果專項資金要給予重點支持。
四、集體林權制度改革的方法步驟
集體林權制度改革是一項復雜的系統工程，涉及眾多利益格局的調整和大量歷史遺留問題的處理。改革過程中，要嚴格按照“先試點、后推開”和“公開、公平、公正”的原則，有步驟、分階段、積極穩妥地推進。2007年下半年在大邑縣、雙流縣開展試點的基礎上，2008年上半年在全市全面推開，2008年底基本完成。具體分四個階段進行。
第一階段：宣傳發動，開展培訓。通過各種形式廣泛宣傳，使廣大農民充分認識改革的重大意義，掌握有關政策，積極支持、參與改革。層層開展骨干培訓，使參與實施改革的人員掌握有關法律、法規和政策并能在改革中正確運用。
第二階段：調查摸底，制訂方案。由區（市）縣政府組織開展調查摸底，在全面摸清現有集體林經營管理狀況，充分了解群眾對集體林權制度改革意愿的基礎上制訂改革總體方案報市政府批準，并報省集體林權制度改革領導小組辦公室備案。
第三階段：明晰產權，核發證書。由村委會組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，張榜公布。由村委會或村民小組與農民簽訂（換簽、補簽）林地承包合同書并將權屬落實情況登記造冊一并報鄉（鎮）政府初審，經縣級林業主管部門審核后報區（市）縣政府換發、核發林權證書。同時要建立健全鄉（鎮）、村（組）林權檔案管理制度，確保集體林權檔案的完整、準確與安全。
第四階段：檢查驗收，總結完善。加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由縣級集體林權制度改革領導小組制訂標準及時組織檢查驗收，市集體林權制度改革領導小組組織抽查。
五、集體林權制度改革的保障措施
要按照市委十一屆二次全會精神和統籌城鄉綜合配套改革的要求，把集體林權制度改革與“三個集中”相結合，從全局、長遠進行謀劃，把可能出現問題的處置意見、辦法提前考慮進去，積極穩妥開展，為今后建設發展創造條件。
（一）加強領導，落實工作經費。按照市加強領導、區（市）縣直接負責、鄉（鎮）組織、村組具體操作、部門搞好服務的工作運行機制，精心組織，周密安排，做到認識到位、責任到位、組織到位、措施到位，確保改革順利推進。林業園林、財政、稅務、發展改革、國土資源、農委、民政、工商、金融、監察、司法、新聞宣傳等部門要各負其責，密切配合，積極支持改革。林業園林部門要發揮主管部門的作用，認真做好改革的具體協調等各項服務工作。各區（市）縣和鄉（鎮）要抽調干部組成工作組進村入戶，加強指導和督促。要把集體林權制度改革工作經費納入區（市）縣年度財政預算，市財政給予適當補貼，確保全市集體林權制度改革工作任務順利完成。
（二）加強管理，防止亂砍濫伐。各區（市）縣要認真吸取過去一些地方因分山到戶、放松管理而出現亂砍濫伐的教訓，針對集體林權制度改革中出現的新情況和新問題，積極探索新形勢下加強森林資源保護管理的有效措施和辦法。要按照分類經營的要求處理好管理與放活的關系，始終堅守“生態受保護、農民得實惠”的基本準則，堅守生態安全的底線，防止亂砍濫伐。引導農民在自愿的基礎上成立防止森林火災、防止亂砍濫伐、防治病蟲害的聯防組織。切實落實森林資源保護管理領導責任制，堅持采伐限額管理制度和憑證采伐制度，依法嚴厲查處借集體林權制度改革之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為。
（三）嚴肅紀律，維護社會穩定。要把嚴肅紀律、保護森林資源安全、維護社會穩定貫穿改革的全過程。高度重視群眾來信來訪，做好信訪接待和林權糾紛排查調處工作，及時采取措施，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。各級干部特別是領導干部要以身作則，帶頭執行政策和紀律，決不允許利用職權為個人或親友在改革中謀取私利。對出現的違法違紀、損害群眾利益的行為要堅決嚴肅處理，確保改革順利進行、社會和諧穩定。
二????八年三月十二日