國家安全生產應急救援指揮中心綜合部關于推廣學習大連市安全生產應急平臺建設經驗的通知
（應指綜技裝〔2009〕18號）
各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團安全生產監督管理局，各省級煤礦安全監察機構：
安全生產應急平臺體系建設是安全生產“三項建設”的重要內容之一，是安全生產應急管理工作的重要保障。近年來，各級安全生產應急平臺體系建設取得明顯進展，部分地方應急平臺建設已初具規模，在應急管理和應急協調指揮工作中發揮了重要作用。其中，大連市通過不斷加大工作力度，在“平戰結合、以平為主，實用先進、安全可靠，整合資源、協同作戰，統一規劃、分步建設”的思想指導下，安全生產應急平臺建設工作走在了全國前列，取得了可喜的成績。在今年全國安全生產應急平臺體系建設工作座談會上，大連市安全監管局通過針對一起真實事故的救援決策指揮模擬推演，展示了應急平臺的強大功能，生動的解答了大家關心的應急平臺為何建、應如何建、如何用等問題。
現將《大連市安全生產監管監察與應急平臺系統建設基本經驗》印發給你們，請結合本地實際情況，在安全生產應急平臺建設工作中認真學習借鑒，加快推進本地安全生產應急平臺體系建設。有關音視頻資料請在國家安全生產應急救援指揮中心網站下載（http：//www.emc.gov.cn）。
附件：《大連市安全生產監管監察與應急平臺系統建設基本經驗》
國家安全生產應急救援指揮中心綜合部
二○○九年十月二十二日
附件
大連市安全生產監管監察與應急平臺系統建設基本經驗
（大連市安全生產監督管理局）
在我國經濟快速發展的新形勢下，安全生產工作的重要性日益凸顯出來。建設大連市安全生產監管監察與應急平臺系統，提高防范和應對安全生產事故能力，加強日常安全監管監察工作，對保證大連市經濟社會穩定健康發展，提高城市現代化管理水平，加快現代化國際大都市建設步伐，創建中國安全保障型城市示范區，具有重大意義。
安全生產監管監察與應急平臺系統的建設是一項系統工程，它牽涉內容較多，投入資金較大。大連市安全監管局以慎思慎行、先謀后事的態度，展開了系統建設如何規劃、項目資金如何籌集、系統建成后如何良好運行、本地區實際工作特點如何體現等一系列的調研論證。
一、安全生產監管監察與應急平臺系統的整體規劃
（一）項目建設的三大服務內涵和三大建設目標
建設方案以“擴大監督視野、提高監管水平，增強應急能力、減少事故損失，強化行政效能、節約行政成本，突出隱患整改、預防事故發生”為總體目標，以結構完整、功能齊全、技術先進、職責明晰，并與大連經濟社會發展水平和安全監管需求相適應為總體要求，規劃了項目建設的三大服務內涵和三大建設目標：
1.為安全生產應急管理服務，建設應急管理平臺
安全生產應急管理工作是安全生產工作的重要組成部分，是履行政府社會管理職能的重要內容，是應對安全生產嚴峻形勢的現實需要。應急管理平臺的建設應達到功能齊全、全面覆蓋，以實現對安全生產事故的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建四個過程的有效管理，做到平時能監測、能分析、能管理，戰時看得到、聽得見、講得出。
2.為安全生產監管監察服務，建設監管監察管理平臺
安全生產監管監察是為了維護人民群眾生命財產安全，運用行政力量，通過審核、檢查、監督等手段，實現消除隱患、防范事故、落實安全責任的一種管理活動。監管監察管理平臺以安全生產監管業務為切入點，以信息資源開發利用為基礎，以信息網絡技術為支撐，以各相關部門應用協同為目標，建立一個覆蓋市、區（縣）、鄉（鎮）以及企業各層次，涵蓋安全監管各項工作的監管監察管理平臺，實現安全生產全過程、全方位監管。
3.為社會公眾服務，建設信息發布和公眾服務平臺
為提升政府的公眾服務能力，保障人民群眾對安全生產工作的知情權、參與權和監督權，堅持和完善舉報獎勵制度，及時公布典型事故的查處結果，建設一個面向社會公眾、通過網絡互動、實現全員參與的服務平臺，強化信息公開和公眾服務。
（二）項目建設的指導思想：平戰結合、以平為主，實用先進、安全可靠，整合資源、協同作戰，統一規劃、分步建設
大連市安全監管局根據職能和業務特點，一方面在發生事故時能夠充分發揮應急指揮作用，提升決策的科學性和高效性，另一方面在大部分不發生事故的時間里，系統也要發揮作用，實現日常管理。將“平戰結合，以平為主”的思想，貫穿整個系統建設的始終，使系統滿足監管監察和應急管理各項業務需求，滿足各個業務處室日常數字化辦公和流程化管理的需要，真正讓系統發揮強大的科技支撐作用，使工作離不開系統，系統為工作服務。
“戰”是非常態，是應急管理工作中的應急處置與現場救援。在事故災難發生時，通過集風險分析、信息報告、監控監測、預測預警、綜合研判、輔助決策、綜合協調和總結評估等功能于一體的安全生產應急救援指揮平臺，動態生成綜合協調方案，科學調度應急資源，迅速實施可視化異地指揮，提高應急指揮和決策水平，有效降低人員傷亡和財產損失。
“平”是常態，是應急管理工作中的預防與準備、監測與監控。在常態下，通過應用軟件改進綜合監管手段，提高危險源監管、隱患動態管理、行政審批、應急資源管理等業務工作的效率，規范行政執法，最大限度地提高安全監管工作水平。通過常態下的工作來督促和規范生產經營單位的行為，遏制重大、特大事故的發生，降低較大和一般事故發生的頻率。
市級安全監管部門絕大多數工作是在常態下運行，絕大多數業務工作是圍繞“平”來展開，必須要“以平為主”，要確保常態下的系統工作的針對性、實效性、便捷性，“平”時采集和存檔的基礎數據、重大危險源、應急資源等數據庫信息將成為 “戰”時輔助決策的重要依據，要實現“平”為“戰”用，“平戰結合”。
（三）項目規劃模式：以需求為導向，堅持頂層設計
注重需求調研和以用戶為中心是需求導向應遵循的兩個重要原則。需求調研是需求導向的前提和基礎，用戶為中心是需求導向的立足點和出發點，通過全面分析、深入挖掘深層和長遠的需求，確保系統開發具有戰略前瞻性和持久適用性。
圍繞頂層設計包含的業務、技術這兩大范疇，項目規劃從全局和整體出發，用系統規范的信息工程方法，描述業務和技術的狀態，理清安全監管業務的職能、結構、流程、體制、法律法規、模式、布局以及技術的框架、標準等各種關系，通過宏觀上對業務需求的收集、梳理，把業務需求按層次呈現出來。通過清晰完整的頂層設計，幫助和推動業務決策、完善關系設計、優化工作流程、促進職能轉變、提高政務效率、推動體制創新。
（四）系統設計原則：四個覆蓋、三全三可
“四個覆蓋”：一是全體系覆蓋，即覆蓋市、區（縣）、鄉（鎮）及企業等各層次，避免重復建設和投資，實現數據共享。二是全業務覆蓋，即覆蓋監管監察、應急管理、應急救援等各項工作的需要。三是全處室覆蓋，即覆蓋各處室的各項工作，實現數字化協同辦公。四是全對象覆蓋，即覆蓋全市重點監管的生產經營單位及相關場所，實現動態巡視監管。
“三全”：一是工作全數字化，將各處室的工作都“搬”到計算機上，實現所有工作的數字化處置和管理。二是業務全流程化，對相關的業務工作依據ISO9000體系實現了流程化管理，實現業務工作的自動化和規范化。三是過程全記錄，處理各項工作的信息和記錄，自動入庫記錄和處理，為工作的跟蹤、考核、查詢、統計提供了詳盡、準確的信息支持。
“三可”：一是流程可關聯，把監管監察、應急管理、應急救援等業務一體化設計，實現各項業務相互關聯，有效避免了孤立分割設計的弊端。二是數據可共享，大連市各級監管監察和應急平臺系統的監管監察、應急管理數據庫統一規劃設計，有效解決了系統間的數據共享問題，通過數據交換與共享平臺，實現了本系統橫向、縱向與相關單位系統的互連互通，有效避免了“信息孤島”現象。三是功能可擴展，采用強大的工作流引擎、數據引擎、界面引擎確保了系統功能可以隨業務的不斷發展和變化的需要，靈活進行功能擴展，有效提高了系統的長期適應性。
二、安全生產監管監察與應急平臺系統的建設實踐
只有真正發揮系統的作用，才能充分體現系統的價值。在建設過程中，大連市安全監管局在建設中廣泛調研、充分論證、深入思考、認真實施，形成了一些實踐成果。
（一）建設項目管理嚴把三關
一是嚴把項目立項關。在立項階段，注重邀請全國知名的信息技術等方面的專家對建設方案進行充分論證，根據專家意見多次修訂完善系統建設方案，確保了項目建設的高起點、高標準。二是嚴把項目設計關。在項目設計期間，在嚴格執行合同的同時，又不拘泥于條款，充分發揮硬件、軟件建設開發單位的創新性，不斷完善項目設計思路和技術方案，確保了項目建設有一定的超越性和前瞻性。三是嚴把項目實施關。在項目實施期間，組成專門的建設團隊，針對項目的每個技術細節進行逐一討論和商定，并且在研討中不斷提升系統的內涵，確保了系統的實用性和可靠性。
（二）系統建設以數據為基礎、以需求為導向、以技術為支撐、以應用為核心，突出個性化特點
大連市安全生產監管監察與應急平臺系統在數據信息管理平臺、GIS地理信息平臺、視頻管理平臺、信息化基礎平臺等四大平臺上，以有線、無線通訊技術和計算機網絡為紐帶，以強大的數據庫為基礎，建設了應急救援子系統、監管監察子系統、視頻會議子系統、視頻監控子系統、 移動指揮子系統、協作協調子系統、通信聯絡子系統，各子系統相對獨立又緊密相連，構成全面科學的信息數據體系和高度一體化的功能體系。系統的特點主要體現在“十個一”，即一架網、一張圖、一套系統、一套軟件、一件配置、一臺車、一部裝備、一體系、一個辦法、一精神。
“一架網”是指獨立架構的安全監管系統專用網。這架網構建了市、區（縣）和企業三級安監工作網。在系統網絡建設中重點采用先進的mesh（網格）技術，節點之間采用無線級聯方式通信，其優點是組網迅速、結構靈活、傳輸率高、移動性好、可靠性強、成本低，可極大拓寬網絡視頻監控的應用范圍，非常適合于覆蓋大面積開放區域。大連市首批在靠近市區的金州區以南設置四個固定基站，建立了安監系統專用的空中高速無線網絡，可覆蓋全市15個區（市、縣）中的9個，實現了一次投資常年受益。對地處海島和偏遠的地區，采取租用公網，以有線方式接入系統（有條件的地區也將實施無線工程），消除網絡覆蓋中的盲區死角。
“一張圖”是指系統化的電子地圖。電子地圖綜合應用了矢量化電子地圖、航拍遙感圖、三維實景圖等先進的地理信息處理技術，構建地理信息數據庫。其中，航拍圖具有直觀、客觀和美觀的特點，在系統中全方位、多視角地反映各區域的實際場景。配合電子地圖制作的三維實景圖是針對重要部位、重大危險源而重點采集的更清晰、更具體、更適用的影像資料，尤其能在應急搶險時了解重要部位、重大危險源的原始情況。這張圖是系統功能發揮中的一大亮點。
“一套系統”是指監管監察與應急平臺系統。這套大系統涵蓋了監管監察、應急管理和公共信息服務三大重點工作，體現了信息數據和系統科學運行高度一體化。實現了“數據全面、上下統一、互聯互通、職責明晰、反應靈敏”。
大連市系統的特點是不對企業的生產數據進行動態采集，即不傳送、不受理企業實時數據，如溫度、濃度、壓力、介質或工藝流程圖表等。
“一套軟件”是指深度開發的系統應用軟件。首先，在學習借鑒其他行業系統的功能基礎上，進行深度開發。具體參考119、120系統，開發了具有安全生產特色的應急管理系統，完善了在發生事故災難時，系統應具備的風險分析、信息報告、監控監測、預測預警、綜合研判、輔助決策、綜合協調和總結評估等功能。其次，結合實際，進行創新開發。突出市級監管監察和應急管理工作的特點，創新開發一批適應基層實際工作需要的應用軟件，使系統更有實用性，發揮更大的作用。
“一件配置”是指移動執法終端。規范權力使用，努力實現安全生產執法的公開、公平、公正，是依法行政的要求和目標。應用軟件與移動執法終端結合，對行政對象的違法、違規行為，可依照法律、法規在第一時間做出處理決定，既體現了執法的及時性、準確性和權威性，又最大限度降低隨意性和自由裁量權，有效減少行政執法的爭議和訴訟。
“一臺車”是指移動指揮車。投資200多萬元的移動指揮車是大連市安全生產監管監察和應急平臺系統的一部分，是一個功能齊備、機動靈活的現場通信指揮中心。移動指揮車通過車載無線通信設備、現場圖像采集設備、輔助決策系統、地理信息系統，可在事故發生后第一時間到達現場進行信息采集、匯總分析、指揮調度，確保情況明、反應快、政令通、效率高。
“一部裝備”是指移動圖像采集傳輸裝備。為在事故發生時深入現場獲取第一手信息，徹底解決事故現場的盲區和死角，最大限度提高搶險效率和效果，隨車配備了小巧方便可單人攜帶的移動圖像采集傳輸裝備。該裝備視頻信號傳輸距離可達5～8公里，能深入事故現場隨時隨地與系統聯網對接，將現場音視頻信息傳送到移動指揮車或各級應急指揮機構，具有較強的便攜性、靈敏性、機動性。
“一體系”是指ISO9000質量管理體系。將ISO9000質量管理體系納入監管監察和應急平臺系統建設是一個新突破。系統作為全局日常工作的重要手段和平臺，在實現技術標準精確一致的同時，按照質量管理體系要求，確保質量目標、程序文件、工作流程等方面與各處室具體工作全面接軌，為實現高效率行政、零差錯服務，確保全市安全生產工作的方針政策得到有效貫徹執行，起到了極大的促進和保障作用。
“一個辦法”是指《大連市安全生產遠程視頻監管監控管理辦法》。為有效發揮系統功能，實現遠程視頻監管監控的科學管理，大連市制定了具體的管理辦法，明確規定視頻巡視監管監控系統企業要率先應用，落實安全生產主體責任，各部門要積極推動，落實安全生產監管責任。通過系統可隨時查看重點企業的現場，包括企業管理人員、操作人員在崗情況，確保安全生產目標明確、職責清晰。企業和相關部門管好“責任田”，種好“自留地”，避免工作中依賴、推諉、交叉、盲區等現象，促進企業安全主體責任和部門監管責任得到進一步落實。
“一精神”是指推動工作的思想動力。任何項目的建設都離不開資金，但有了資金并不等于能建好項目，精神力量十分重要。我們在系統建設中的精神動力主要體現在三個方面。一是市委、市政府的信任和支持。大連市政府從2006年起每年設立安全生產專項資金1億元，2008年投入1900萬元建設安全生產監管監察與應急平臺系統。二是大連市安全監管局黨組的重視和務實。建設期間，多次召開黨組會，聽取匯報，指導建設，不追求形式，不做表面文章，重在實踐應用，重在發揮作用。三是工作人員的勤奮和奉獻。參與項目建設的各單位工作人員，人人有責任感、緊迫感，不分晝夜加班加點趕進度，確保建設項目按時完成。
三、大連市安全生產監管監察與應急平臺系統的應用實踐
系統建設的成效最終體現在應用上，如果不適用、不會用、用不好，系統建的水平再高、設備再好也沒有實際作用。系統初步建成后，大連市安全監管局把系統的推廣應用作為一項重要工作來抓，局黨組高度重視，各處室全力落實，強化企業主體責任，加強政府監管，實現橫向到邊、縱向到底的管理目標，通過六個主抓，扎扎實實地開展安全生產監管監察與應急平臺系統的推廣實施工作。
（一）抓思想認識
安全生產監管監察與應急平臺系統的應用在很大程度上依賴于思想認識的進步，思想認識的不斷提升是系統建設的重要內容。大連安全監管局在領導層、管理層和基層三個層面上，注重強調從理論到實踐上認識安全生產監管監察與應急平臺系統的重要性、必要性和嚴肅性。通過教育和培訓，使每個人深刻地認識到安全生產監管監察與應急平臺系統的每一次處置都是與百姓生命、人民財產和社會穩定密切相關的，必須要以強烈的使命感、責任感加深對系統應用重要性的清醒認識，每個人都要學會利用系統開展監管監察和應急管理工作，做到會用、常用、好用。
（二）抓基礎數據建設
信息建設是系統基礎建設工作的重要組成部分。基礎信息是動態變化的，基礎信息的采集不是一勞永逸的，而是需要不斷維護和更新。遵循全面、準確、漸進的原則，大連市安全監管局采取先培訓試點，再逐步推開的方法，分批分期采集了全市所有市屬企業、重大危險源、高危行業、應急救援隊伍、應急專家、醫療機構、應急物資等詳實的基礎數據，同時確定專人定期對數據信息進行調整更新，為系統的運行提供了強有力的保障。
（三）抓系統培訓
大連市安全監管局針對不同用戶對象，分別組織了培訓。培訓生產經營單位掌握通過系統進行網上信息申報、業務辦理的技能；培訓各業務處室、區（縣）分局工作人員掌握利用系統審核數據、業務受理和日常遠程視頻巡視的技能；組織技術管理人員學習系統的運行和維護。同時，積極引導各級領導掌握系統功能特點，發揮先進科技手段，切實做好安全生產工作。
（四）抓實際應用
通過重大危險源視頻巡視監控子系統，各級安全監管部門基本掌握了全市重大危險源的分布和狀況，開展了動態巡查、風險隱患分析，對可能發生的事故進行預測預警。依托應急管理系統，組織了多次事故救援模擬推演活動，較為熟練地掌握了生產安全事故的信息接轉、屏幕定位、跟蹤反饋、專家視頻會商、圖像傳輸控制、電子地圖GIS管理、情況綜合等應急救援業務。另外，逐步將高危行業、重點企業監管監察以及行政審批、行政執法等工作遷移到監管監察系統中。
（五）抓基層系統建設
安全生產工作的落腳點在基層，為進一步推動安全監管工作重心下移，大連市政府從全市安全基金中撥出上千萬元，專項支持15個區（縣）的子系統建設，并將各區（縣）安全生產監管監察與應急平臺系統的建設和應用納入安全生產工作目標責任制考核之中。在推進區（縣）系統建設中，安全監管局負責各區（縣）系統技術方案的審核，確保與市級系統對接，財政局在安全監管局審核同意技術方案的基礎上，具體安排專項基金的撥款，指導設備采購等的工程招標工作。為落實企業的監控終端設備的安裝，大連市政府計劃從年度安全專項資金中給予一定比例的補助。
（六）抓系統運行維護保障
確定大連市安全生產應急救援指揮中心作為安全生產監管監察與應急平臺系統的管理、使用、維護單位，專門配備了必要的技術管理人員，建立健全了保密、運行維護等各項管理制度，有力地確保了系統的高效安全運行。