《證券期貨違法行為行政處罰辦法》已經2021年7月8日中國證券監督管理委員會2021年第5次委務會議審議通過，現予公布，自公布之日起施行。

中國證券監督管理委員會主席：易會滿

2021年7月14日

證券期貨違法行為行政處罰辦法

中國證券監督管理委員會令

第186號

第一條 為了規范中國證券監督管理委員會(以下簡稱中國證監會)及其派出機構行政處罰的實施，維護證券期貨市場秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國證券投資基金法》《期貨交易管理條例》等法律、法規，制定本辦法。

第二條 中國證監會依法對全國證券期貨市場實行集中統一監督管理。中國證監會派出機構按照授權，依法履行行政處罰職責。

第三條 自然人、法人或者其他組織違反證券期貨法律、法規和規章規定，應當給予行政處罰的，中國證監會及其派出機構依照有關法律、法規、規章和本辦法規定的程序實施。

第四條 中國證監會及其派出機構實施行政處罰，遵循公開、公平、公正、效率和審慎監管原則，依法、全面、客觀地調查、收集有關證據。

第五條 中國證監會及其派出機構作出的行政處罰決定，應當事實清楚、證據確鑿、依據正確、程序合法、處罰適當。

第六條 中國證監會及其派出機構發現自然人、法人或者其他組織涉嫌違反證券期貨法律、法規和規章，符合下列條件，且不存在依法不予行政處罰等情形的，應當立案：

(一)有明確的違法行為主體;

(二)有證明違法事實的證據;

(三)法律、法規、規章規定有明確的行政處罰法律責任;

(四)尚未超過二年行政處罰時效。涉及金融安全且有危害后果的，尚未超過五年行政處罰時效。

第七條 中國證監會及其派出機構通過文字記錄等形式對行政處罰進行全過程記錄，歸檔保存。根據需要，可以對容易引發爭議的行政處罰過程進行音像記錄，被調查的單位和個人不配合的，執法人員對相關情況進行文字說明。

第八條 中國證監會及其派出機構執法人員必須忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得濫用權力，或者利用職務便利牟取不正當利益;嚴格遵守保密規定，不得泄露案件查辦信息，不得泄露所知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私;對于依法取得的個人信息，應當確保信息安全。

第九條 中國證監會及其派出機構進行調查時，執法人員不得少于二人，并應當出示執法證和調查通知書等執法文書。執法人員少于二人或者未出示執法證和調查通知書等執法文書的，被調查的單位和個人有權拒絕。

執法人員應當在詢問筆錄或現場筆錄等材料中對出示情況進行記錄。

第十條 被調查的單位和個人應當配合調查，如實回答詢問，按要求提供有關文件和資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。

第十一條 中國證監會及其派出機構調查、收集的證據包括：

(一)書證;

(二)物證;

(三)視聽資料;

(四)電子數據;

(五)證人證言;

(六)當事人的陳述;

(七)鑒定意見;

(八)勘驗筆錄、現場筆錄。

證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據。

以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。

第十二條 書證原則上應當收集原件。收集原件確有困難的，可以收集與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本。復印件、照片、節錄本由證據提供人核對無誤后注明與原件一致，同時由證據提供人逐頁簽名或者蓋章。提供復印內容較多且連續編碼的，可以在首尾頁及騎縫處簽名、蓋章。

第十三條 物證原則上應當收集原物。收集原物確有困難的，可以收集與原物核對無誤的復制品或者證明該物證的照片、錄像等其他證據。原物為數量較多的種類物的，可以收集其中一部分。收集復制品或者影像資料的，應當在現場筆錄中說明取證情況。

第十四條 視聽資料原則上應當收集有關資料的原始載體。收集原始載體確有困難的，可以收集與原始載體核對無誤的復制件，并以現場筆錄或其他方式注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等。聲音資料應當附有該錄音內容的文字記錄。

第十五條 電子數據原則上應當收集有關數據的原始載體。收集電子數據原始載體確有困難的，可以制作復制件，并以現場筆錄或其他方式記錄參與人員、技術方法、收集對象、步驟和過程等。具備條件的，可以采取拍照或錄像等方式記錄取證過程。對于電子數據的關鍵內容，可以直接打印或者截屏打印，并由證據提供人簽字確認。

第十六條 當事人的陳述、證人證言可以通過詢問筆錄、書面說明等方式調取。詢問應當分別單獨進行。詢問筆錄應當由被詢問人員及至少二名參與詢問的執法人員逐頁簽名并注明日期;如有修改，應當由被詢問人簽字確認。

通過書面說明方式調取的，書面說明應當由提供人逐頁簽名或者蓋章并注明日期。

第十七條 對于涉眾型違法行為，在能夠充分證明基本違法事實的前提下，執法人員可以按一定比例收集和調取書證、證人證言等證據。

第十八條 下列證據材料，經審查符合真實性、合法性及關聯性要求的，可以作為行政處罰的證據：

(一)中國證監會及其派出機構在立案前調查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料;

(二)司法機關、紀檢監察機關、其他行政機關等保存、公布、移交的證據材料;

(三)中國證監會及其派出機構通過依法建立的跨境監督管理合作機制獲取的證據材料;

(四)其他符合真實性、合法性及關聯性要求的證據材料。

第十九條 中國證監會及其派出機構根據案情需要，可以委托下列單位和人員提供協助：

(一)委托具有法定鑒定資質的鑒定機構對涉案相關事項進行鑒定，鑒定意見應有鑒定人簽名和鑒定機構蓋章;

(二)委托會計師事務所、資產評估事務所、律師事務所等中介機構以及專家顧問提供專業支持;

(三)委托證券期貨交易場所、登記結算機構等檢驗、測算相關數據或提供與其職能有關的其他協助。

第二十條 中國證監會及其派出機構可以依法要求當事人或與被調查事件有關的單位和個人，在指定的合理期限內，通過紙質、電子郵件、光盤等指定方式報送與被調查事件有關的文件和資料。

第二十一條 中國證監會及其派出機構依法需要采取凍結、查封、扣押、限制證券買賣等措施的，按照《中華人民共和國行政強制法》等法律、法規以及中國證監會的有關規定辦理。

第二十二條 中國證監會及其派出機構依法需要采取封存、先行登記保存措施的，應當經單位負責人批準。

遇有緊急情況，需要立即采取上述措施的，執法人員應當在二十四小時內向單位負責人報告，并補辦批準手續。單位負責人認為不應當采取的，應當立即解除。

第二十三條 采取封存、先行登記保存措施的，應當當場清點，出具決定書或通知書，開列清單并制作現場筆錄。

對于封存、先行登記保存的證據，中國證監會及其派出機構可以自行或采取委托第三方等其他適當方式保管，當事人和有關人員不得隱藏、轉移、變賣或者毀損。

第二十四條 對于先行登記保存的證據，應當在七日內采取下列措施：

(一)根據情況及時采取記錄、復制、拍照、錄像、提取電子數據等證據保全措施;

(二)需要檢查、檢驗、鑒定、評估的，送交檢查、檢驗、鑒定、評估;

(三)依據有關法律、法規可以采取查封、扣押、封存等措施的，作出查封、扣押、封存等決定;

(四)違法事實不成立，或者違法事實成立但依法不應予以查封、扣押、封存的，決定解除先行登記保存措施。

第二十五條 執法人員制作現場筆錄的，應當載明時間、地點和事件等內容，并由執法人員和當事人等在場有關人員簽名或者蓋章。

當事人或者有關人員拒絕或不能在現場筆錄、詢問筆錄、證據材料上簽名、蓋章的，執法人員應當在現場筆錄、詢問筆錄、證據材料上說明或以錄音錄像等形式加以證明。必要時，執法人員可以請無利害關系第三方作為見證人簽名。

第二十六條 實施行政處罰過程中，有下列情形之一的，中國證監會可以通知出境入境管理機關依法阻止涉嫌違法人員、涉嫌違法單位的主管人員和其他直接責任人員出境：

(一)相關人員涉嫌違法行為情節嚴重、影響惡劣，或存在本辦法第三十八條規定的行為，出境后可能對行政處罰的實施產生不利影響的;

(二)相關人員涉嫌構成犯罪，可能承擔刑事責任的;

(三)存在有必要阻止出境的其他情形的。

阻止出境的期限按照出境入境管理機關的規定辦理，需要延長期限的，應當通知出境入境管理機關。到期不通知的，由出境入境管理機關按規定解除阻止出境措施。

經調查、審理，被阻止出境人員不屬于涉嫌違法人員或責任人員，或者中國證監會認為沒有必要繼續阻止出境的，應當通知出境入境管理機關依法解除對相關人員的阻止出境措施。

第二十七條 案件調查終結，中國證監會及其派出機構根據案件不同情況，依法報單位負責人批準后，分別作出如下決定：

(一)確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定;

(二)違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰;

(三)違法事實不能成立的，不予行政處罰;

(四)違法行為涉嫌犯罪的，依法移送司法機關。

對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，中國證監會及其派出機構負責人應當集體討論決定。

第二十八條 中國證監會設立行政處罰委員會，對按照規定向其移交的案件提出審理意見、依法進行法制審核，報單位負責人批準后作出處理決定。

中國證監會派出機構負責人作出行政處罰的決定之前，依法由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核。

第二十九條 中國證監會及其派出機構在行政處罰過程中發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依法、及時將案件移送司法機關處理。

司法機關依法不追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，中國證監會及其派出機構依法作出行政處罰決定。

第三十條 行政處罰決定作出前，中國證監會及其派出機構應當向當事人送達行政處罰事先告知書，載明下列內容：

(一)擬作出行政處罰的事實、理由和依據;

(二)擬作出的行政處罰決定;

(三)當事人依法享有陳述和申辯的權利;

(四)符合《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則》

所規定條件的，當事人享有要求聽證的權利。

第三十一條 當事人要求聽證的，按照聽證相關規定辦理。

當事人要求陳述、申辯但未要求聽證的，應當在行政處罰事先告知書送達后五日內提出，并在行政處罰事先告知書送達后十五日內提出陳述、申辯意見。當事人書面申請延長陳述、申辯期限的，經同意后可以延期。

當事人存在下列情形的，視為明確放棄陳述、申辯、聽證權利：

(一)當事人未按前兩款規定提出聽證要求或陳述、申辯要求的;

(二)要求聽證的當事人未按聽證通知書載明的時間、地點參加聽證，截至聽證當日也未提出陳述、申辯意見的;

(三)要求陳述、申辯但未要求聽證的當事人，未在規定時間內提出陳述、申辯意見的。

第三十二條 中國證監會及其派出機構對已經送達的行政處罰事先告知書認定的主要事實、理由、依據或者擬處罰決定作出調整的，應當重新向當事人送達行政處罰事先告知書，但作出對當事人有利變更的除外。

第三十三條 當事人收到行政處罰事先告知書后，可以申請查閱涉及本人行政處罰事項的證據，但涉及國家秘密、他人的商業秘密和個人隱私的內容除外。

第三十四條 證券期貨違法行為的違法所得，是指通過違法行為所獲利益或者避免的損失，應根據違法行為的不同性質予以認定，具體規則由中國證監會另行制定。

第三十五條 中國證監會及其派出機構應當自立案之日起一年內作出行政處罰決定。有特殊情況需要延長的，應當報經單位負責人批準，每次延長期限不得超過六個月。

中國證監會及其派出機構作出行政處罰決定的，應當依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定，在七日內將行政處罰決定書送達當事人，并按照政府信息公開等規定予以公開。

第三十六條 行政執法文書可以采取《中華人民共和國民事訴訟法》規定的方式送達當事人。當事人同意的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達。

第三十七條 申請適用行政執法當事人承諾制度的，按照有關規定辦理。

第三十八條 有下列拒絕、阻礙執法情形之一的，按照《證券法》第二百一十八條的規定追究責任：

(一)毆打、圍攻、推搡、抓撓、威脅、侮辱、謾罵執法人員的;

(二)限制執法人員人身自由的;

(三)搶奪、毀損執法裝備及執法人員個人物品的;

(四)搶奪、毀損、偽造、隱藏證據材料的;

(五)不按要求報送文件資料，且無正當理由的;

(六)轉移、變賣、毀損、隱藏被依法凍結、查封、扣押、封存的資金或涉案財產的;

(七)躲避推脫、拒不接受、無故離開等不配合執法人員詢問，或在詢問時故意提供虛假陳述、謊報案情的;

(八)其他不履行配合義務的情形。

第三十九條 本辦法所稱派出機構，是指中國證監會派駐各省、自治區、直轄市和計劃單列市監管局。

中國證監會稽查總隊、證券監管專員辦事處根據職責或授權對證券期貨違法行為進行立案、調查的，依照本辦法執行。

第四十條 行政處罰相關信息記入證券期貨市場誠信檔案數據庫。

第四十一條 本辦法自公布之日起施行。

《證券期貨違法行為行政處罰辦法》立法說明

行政處罰是行政機關有效實施行政管理、保障法律法規貫徹施行的重要手段。為進一步完善資本市場法律制度體系，規范證監會及其派出機構的行政處罰工作，切實維護市場秩序、保護市場主體合法權益，按照全面推進依法治國、加強法治政府建設有關要求，證監會根據《行政處罰法》《證券法》《證券投資基金法》《期貨交易管理條例》等法律、行政法規，起草了《證券期貨違法行為行政處罰辦法》(以下簡稱《處罰辦法》)。現將有關情況說明如下：

一、《處罰辦法》的起草背景

對違反證券期貨法律法規的行為進行行政處罰，是證監會的重要法定職責，是維護市場秩序、懲治違法活動、保護投資者合法權益的主要手段。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面推進依法治國，深化行政執法體制改革，對深入推進依法行政、加快建設法治政府提出了一系列任務要求。為貫徹落實黨中央、國務院有關決策部署，有效應對新的執法形勢，有必要制定出臺專門的證券期貨違法行為行政處罰辦法，統一規范證監會及其派出機構的稽查處罰活動，為進一步提升稽查處罰效能提供有力的制度支撐。

出臺《處罰辦法》是進一步加強資本市場法律制度體系建設的需要。一直以來，證監會高度重視資本市場法制體系建設，特別是在規范自身監管活動方面，制定了不少規章制度，其中，關于行政許可、市場禁入、查封凍結、現場檢查等，均有相關規章規范性文件統一規范。在行政處罰方面，證監會雖然出臺了不少規范性文件，但層級效力較低且比較分散，有必要在規章層面制定統一的行政處罰辦法，補齊制度短板，進一步完善證券期貨監管執法的法制體系。

出臺《處罰辦法》是解決實踐突出問題、切實提升執法效能的需要。近年來，證監會堅持“零容忍”態度，不斷加大執法力度，依法查處大量證券期貨違法案件，形成有效震懾，取得成效顯著。同時，隨著資本市場快速發展，稽查處罰工作面臨新的形勢要求，加之資本市場違法案件往往敏感復雜，涉眾性強，涉及利益大，市場各方高度關注，對加強執法能力建設、提高依法行政水平提出了更高要求，有必要制定專門的行政處罰辦法，進一步提升執法效能。

出臺《處罰辦法》是督促保障嚴格、規范、公正、文明執法的需要。嚴格規范公正文明執法，是維護人民合法權益、實現社會公平正義、推進法治中國建設的客觀要求。黨中央、國務院一直高度重視法治政府建設工作，《法治中國建設規劃(2020-2025年)》《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》針對進一步規范行政執法活動，提出了一系列任務舉措。通過制定行政處罰辦法，就是要聚焦行政處罰的源頭、過程、結果等關鍵環節，加強監督、形成制約，實現執法形式與執法目的的統一。

二、《處罰辦法》的起草思路及主要內容

《處罰辦法》貫徹“建制度、不干預、零容忍”九字方針，堅持問題導向，適應實踐需要，定位于程序規范，具體落實《行政處罰法》《證券法》等法律規定，進一步完善稽查處罰程序安排，嚴格行政執法責任，更好地保障嚴格、規范、公正、文明執法。《處罰辦法》共四十一條，對行政處罰的立案、調查、審理、決定等各主要環節作了規定。主要內容如下：

(一)明確立案程序和執法權限

立案是執法鏈條的重要環節，很大程度上決定了案件查處的方向和結果。《行政處罰法》規定，行政處罰的立案依據應當公開，行政機關認為符合立案標準的，應當立案。根據《行政處罰法》有關立法精神和內容，《處罰辦法》規定，發現違法線索，符合有明確的違法行為主體、有證明違法事實的證據、有明確的行政處罰法律責任等條件的，應當立案。(第六條)同時，為保障行政處罰工作依法順利開展，結合《證券法》規定，《處罰辦法》進一步明確、細化了執法權限和措施，包括凍結、查封、扣押、封存、限制出境、限制交易、要求有關主體報送文件資料等措施的實施，以及不配合調查的情形及后果。(第二十條至第二十六條、第三十八條)

(二)規范調查取證行為

調查取證直接關系案件處理結果，是行政處罰的關鍵。《處罰辦法》結合相關法律規定和執法實踐，對取證要求、調查措施等作了明確規定：一是進一步明確物證、書證、當事人陳述、電子數據等主要證據類型的調查取證標準和要求，規范案件調查取證工作。(第九條至第十七條)二是規定特殊情形下的證據轉換：證監會及其派出機構在立案前調查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料，司法機關、紀檢監察機關和其他行政機關保存、公布、移交的證據材料，通過依法建立的跨境監督管理合作機制獲取的證據材料，經審查認定其真實性、合法性及關聯性后，可以作為行政處罰的證據。(第十八條)三是根據案情需要，可以委托具有法定鑒定資質的鑒定機構、會計師事務所等中介機構以及證券期貨交易場所、登記結算機構等，為案件的辦理提供專業支持和協助。(第十九條)

(三)完善查審機制

《處罰辦法》進一步優化查審流程，探索多樣化、差異化的查審模式，針對案件不同情況分類分層處理，提升案件查處效率。一是證監會層面，設立行政處罰委員會，實行“查審分離”模式，行政處罰委員會對按照規定向其移交的案件提出審理意見、依法進行法制審核，報證監會負責人批準后作出處理決定。二是派出機構層面，派出機構按照規定對證券期貨違法案件實施調查并提出審理意見，依法由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核，報派出機構負責人批準后，作出行政處罰決定。(第二十七條、第二十八條)同時，《處罰辦法》規定了行政處罰期限，行政處罰決定應當自立案之日起一年內作出。有特殊情況需要延長的，應當報經單位負責人批準，每次延長期限不得超過六個月。(第三十五條)

(四)明確行刑銜接程序

行政執法與刑事司法的有機銜接，是保障證券期貨執法活動有效性的重要條件。根據《行政處罰法》，《處罰辦法》結合執法實際，規定中國證監會及其派出機構在行政處罰過程中發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依法、及時將案件移送司法機關處理;司法機關依法不追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，中國證監會及其派出機構依法作出行政處罰決定。(第二十九條)

(五)落實行政執法“三項制度”

落實《國務院辦公廳關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》要求，《處罰辦法》規定，通過文字記錄等形式對執法全過程進行記錄，歸檔保存，對容易引發爭議的執法過程可以進行音像記錄;行政處罰決定作出之前，應當依法進行法制審核;行政處罰決定按照政府信息公開的規定予以公開。(第七條、第二十八條、第三十五條)

(六)加強對當事人的權利保障和對執法人員的監督

《處罰辦法》規定，行政處罰決定作出前，應當向當事人送達行政處罰事先告知書，載明擬作出行政處罰的事實、理由、依據等內容，并依法保障當事人的陳述申辯、聽證、閱卷等權利。(第三十條至第三十三條)《處罰辦法》規定了執法人員和執法活動應當遵循的基本規范，要求執法人員忠于職守，依法辦事，公正廉潔，不得濫用權力，或利用職務便利牟取不正當利益，嚴格遵守保密規定。(第四條、第八條)

三、公眾意見及采納情況

公開征求意見期間，共收到意見建議37條，證監會在認真研究基礎上作了吸收采納，主要情況如下：

(一)關于適用范圍

有意見提出，建議將外籍自然人等境外主體，一并納入《處罰辦法》的適用對象范圍。經研究，對《處罰辦法》第三條相關表述作了進一步完善。

(二)關于案件管轄

有意見提出，建議進一步明確中國證監會與派出機構各自的案件管轄范圍。《處罰辦法》第二條規定，中國證監會依法對全國證券期貨市場實行集中統一監督管理;中國證監會派出機構按照授權，依法履行行政處罰職責。考慮到《中國證監會派出機構監管職責規定》等已經對派出機構的監管職責范圍作了明確，《處罰辦法》不再作重復規定。

(三)關于申辯不加重處罰

有意見建議，在《處罰辦法》中規定當事人提出陳述和申辯意見的，不得加重對當事人的行政處罰，以充分保障當事人的陳述、申辯權利。鑒于《行政處罰法》第四十五條對此問題已有規定，《處罰辦法》不再作重復規定。

(四)關于證據的收集

有意見提出，為保證詢問程序到位、詢問筆錄效力完整，避免后續產生糾紛，建議明確詢問全程至少由兩名調查人員同時在場，在詢問筆錄上簽名的必須為親自參與詢問的調查人員。還有意見建議，對于電子數據的關鍵內容，如有必要，可以直接打印或者截屏打印。相關事項在《行政處罰法》和《處罰辦法》中已有所規定。

(五)關于處罰決定書的公開

有意見建議，進一步明確行政處罰決定書的公開問題，對何時公開、如何統一公開等作細化規定。經研究，考慮到行政處罰決定書的公開屬于政府信息公開范疇，《政府信息公開條例》對此已有所安排，《處罰辦法》明確，此問題按照政府信息公開相關規定處理。

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