全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于《中華人民共和國中小企業促進法》有關制度立法后評估工作情況的報告
--2012年12月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上
全國人民代表大會常務委員會：
根據全國人大常委會2011年、2012年工作要點和立法工作計劃，按照常委會關于要在認真總結試點經驗的基礎上，進一步完善立法后評估工作機制，推動這項工作經常化、規范化的要求，法制工作委員會在總結立法后評估試點工作經驗的基礎上，會同全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會等部門、單位，嚴格按照立法后評估工作的程序和標準，進行了中小企業促進法有關制度立法后評估工作，提出了立法后評估報告。現將有關情況報告如下：
一、圍繞經濟社會發展中的突出問題選擇評估對象
當前，我國經濟社會發展正處于關鍵時期，中小企業量大面廣，是實體經濟的重要基礎，是轉變經濟發展方式和產業轉型升級的重要力量。我國中小企業超過1200萬戶，占全部企業總數的99％以上，創造的最終產品和服務相當于國內生產總值的60％，提供城鎮就業崗位超過 80％，上繳利稅占50％。中小企業的發展狀況，關系到我國經濟社會的發展，關系到科技創新、經濟結構調整與發展方式轉變，關系到促進就業與社會穩定。對2002年制定、2003年起實施的中小企業促進法有關制度進行評估，契合當前形勢，有利于推動法律的進一步貫徹實施和相關法律制度的完善，促進中小企業的健康發展。
經與全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會反復協商溝通，研究確定對中小企業促進法第十五條規定的金融機構對中小企業提供金融支持、第十六條規定的拓寬中小企業直接融資渠道和第二十二條規定的鼓勵創辦中小企業三項制度進行評估，這三項法律制度，直接涉及廣大中小企業發展中面臨的突出問題，事關改善中小企業融資環境、推進民間投資、鼓勵創業和增加就業、調整經濟結構，是中小企業促進法的核心內容和關鍵性制度。根據各方面意見，我們起草了《關于開展中小企業促進法有關制度立法后評估工作的報告》以及《中小企業促進法有關制度立法后評估工作方案》。經常委會領導批準后，立即按照評估工作方案開展工作。
二、精心組織，各單位密切配合開展工作
為了加強組織領導，保障評估工作順利開展，由法制工作委員會牽頭，邀請全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行、科學技術部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家工商行政管理總局、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國殘疾人聯合會等11個部門和單位有關同志參加，組成中小企業促進法有關制度立法后評估工作小組，具體組織落實評估工作。
按照客觀公正、科學規范、公眾參與、注重實效等評估工作應當遵循的原則，主要通過文獻研究、問卷調查、收集實施情況、實地調研等方法對法律的實施績效進行分析，評價法律制度的設計是否合理、可行，是否有針對性，全面了解把握相關法律制度在現實生活中的運行情況和問題。
一是文獻研究。通過全國人大信息中心委托國家圖書館，搜集中小企業促進法出臺以后報刊、雜志以及網絡等媒體登載的相關資料，系統梳理相關法律制度形成的背景、針對的問題和形成過程。工業和信息化部匯總整理了地方出臺的中小企業促進法實施條例(辦法)等。這項工作加深了我們對評估對象的宏觀理解。
二是問卷調查。根據三項法律制度相關內容及評估調查方案要求，設計了針對企業、服務機構、金融機構和社會公眾等不同調查對象的四份調查問卷，委托專業機構開發網絡在線調查系統，并在中國人大網站、工業和信息化部網站開設了填報端口。2012年2月，法制工作委員會向工作小組成員單位印發《關于請協助組織填寫中小企業促進法有關制度立法后評估調查問卷的函》，組織開展問卷調查活動，有關成員單位根據評估工作方案確定的問卷類型、調查對象、反饋數量等要求，選擇和組織有關企業、服務機構、金融機構上網填寫調查問卷。工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會等部門發出通知，積極組織本系統開展問卷調查工作。工業和信息化部等部門采取措施，及時了解各地問卷填報情況，督促問卷填報進展，保證問卷調查工作按期完成。問卷調查活動歷時50天，共回收有效問卷13938份，完成評估工作方案計劃數的 139．4％。其中，企業問卷8681份，服務機構問卷2114份，金融機構問卷2719份，社會公眾問卷424份，達到了開展問卷調查工作的預期目標。經對問卷反饋的信息和數據進行統計分析，形成了問卷調查統計分析報告和155張分析圖表。
三是收集實施情況。為充分了解有關法律制度貫徹實施情況，在開展問卷調查的同時，根據三項制度涉及的部門、單位和業務范圍，法制工作委員會向有關部門和單位發函，請有關部門和單位按照各自的職責范圍，提供貫徹落實中小企業促進法有關制度的情況；同時，函請北京等 10個省(市)人大常委會提供本地區貫徹落實中小企業促進法有關制度的情況。工業和信息化部、國家發展和改革委員會、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國殘疾人聯合會等8個部門、單位和北京等10個省 (市)人大常委會積極配合，分別提供了貫徹落實中小企業促進法有關制度的情況報告，為開展立法后評估工作提供了豐富資料。
四是實地調研。2012年上半年，法制工作委員會會同全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會組成5個調研組，分赴北京、遼寧、山東、浙江、廣東、福建、江西、湖南、四川、陜西等10個省(市)開展實地調研。調研組通過召開地方政府及其有關部門、中小企業、金融機構、服務機構等單位參加的座談會進行專題座談，走訪部分中小企業、服務機構等制度相關者等方式，多層次、多角度了解中小企業促進法有關制度貫徹落實情況及存在問題，廣泛聽取對進一步完善有關制度的意見和建議。調研組共召開30多場專題座談會，深入50多家企業和服務機構進行實地考察，參加座談會的中小企業、服務機構、金融機構和有關部門200多家，參會人員超過400人。調研活動結束后，形成了10份調研報告。
三、科學分析，反復研究論證形成評估報告
問卷調查、實地調研等數據收集工作結束后，我們會同有關方面及時開展數據的匯總、處理和分析工作，起草了關于中小企業促進法有關制度立法后評估的報告(稿)。2012年9月17日，召開了評估工作小組會議，對評估報告 (稿)進行討論和研究修改。經征求有關部門和單位的意見和建議，不斷修改完善評估報告 (稿)，各方面對評估報告的主要內容達成了共識。2012年11月28日，法制工作委員會第242次委務會對評估報告(稿)進行了討論。
評估報告力圖反映中小企業促進法有關制度的實施情況、實施效果以及存在的主要問題，形成了有關評估意見，提出了相關建議。評估表明，中小企業促進法第十五條、第十六條和第二十二條規定的金融機構為中小企業提供金融支持、拓寬中小企業直接融資渠道以及鼓勵創辦中小企業三項法律制度，為各級政府及其有關部門、金融機構、服務機構采取有效措施解決中小企業發展中的問題，促進中小企業的持續健康發展，提供了重要的法律保障。中小企業促進法實施以來，各地、各部門積極采取制定配套政策措施、創新金融服務產品、設立新型金融機構、加快建設融資擔保體系、發展多層次資本市場、拓展直接融資渠道、推動創業基地建設、完善公共創業服務平臺等多種措施，認真貫徹實施三項法律制度。總體來看，中小企業促進法確立的三項法律制度具有較高的知曉度、認同度，得到了較好的貫徹實施，取得了較好的實施效果。主要表現為：金融機構對中小企業的信貸支持力度不斷加大，中小企業融資環境逐步改善；中小企業上市融資穩步發展，直接融資渠道有所突破；政府對創辦中小企業的扶持力度不斷加強，創業成效不斷顯現。同時，評估也發現，中小企業發展涉及財政、稅收、金融、土地、勞動力成本、市場環境變化等方方面面的問題，廣大中小企業面臨的“融資難”“創業難”等問題依然嚴峻。與三項法律制度相關的配套政策措施，也存在有待進一步提高其靈活性、針對性和有效性的問題。各方面普遍建議加大對中小企業的支持力度，加快發展多層次資本市場，創新中小企業融資方式，加大對創辦中小企業的財稅扶持力度等。鑒于中小企業促進法頒布實施已近十年，近年來全國人大代表和政協委員也多次提出議案、提案或者建議，希望通過修改完善相關法律，加強對中小企業的扶持，建議結合立法后評估的成果，將中小企業促進法的修改列入全國人大常委會2013年立法工作計劃。
通過中小企業促進法有關制度立法后評估，對法律制度本身及其實施情況有了客觀的評價，達到了立法后評估工作的預期目標，也為進一步完善立法后評估工作機制，推動這項工作經常化、規范化打下了更好的基礎。法制工作委員會建議，將關于中小企業促進法有關制度立法后評估工作情況的報告，提請第三十次常委會會議審議。
關于《中華人民共和國中小企業促進法》有關制度立法后評估的報告和以上報告是否妥當，請審議。
附件：全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于《中華人民共和國中小企業促進法》有關制度立法后評估的報告
附件
全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于
《中華人民共和國中小企業促進法》有關制度立法后評估的報告
根據全國人大常委會2011年、2012年工作要點和立法工作計劃，按照吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第二十一次會議上關于“要在認真總結試點經驗的基礎上，進一步完善立法后評估工作機制，推動這項工作經常化、規范化”的講話要求，法制工作委員會在總結立法后評估試點工作經驗的基礎上，在全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會等部門、單位的積極支持和配合下，進行了中小企業促進法有關制度立法后評估工作。現將評估工作情況報告如下：
一、選擇中小企業促進法有關制度開展立法后評估的主要考慮和評估工作的主要情況
(一)圍繞轉變經濟發展方式，確定評估對象
2010年開展科學技術進步法和農業機械化促進法有關制度立法后評估試點工作取得良好效果的經驗之一，就是立法后評估對象的選擇，應當圍繞黨和國家工作大局，緊扣經濟社會發展中的現實問題。當前，我國經濟社會發展正處于轉變經濟發展方式和產業轉型升級的關鍵時期，中小企業量大面廣，是實體經濟的重要基礎，在我國國民經濟和社會發展穩定中具有重要作用。截至2011年，我國登記注冊的中小企業超過1200萬戶，占我國企業總數99％以上，創造的最終產品和服務相當于國內生產總值的60％，提供城鎮就業崗位超過80％，上繳利稅占50％。中小企業的發展狀況，關系到我國經濟和社會的發展，關系到科技創新、經濟結構調整與發展方式轉變，關系到促進就業與社會穩定。對2002年制定、2003年起實施的中小企業促進法有關制度進行評估，契合當前經濟形勢，有利于進一步完善相關法律制度，推動法律的進一步貫徹實施，促進中小企業的健康發展。
經與全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會反復溝通協商，研究確定對中小企業促進法第十五條規定的金融機構對中小企業提供金融支持、第十六條規定的拓寬中小企業直接融資渠道和第二十二條規定的鼓勵創辦中小企業三項制度(見附件1)進行評估。選擇這三項法律制度的主要考慮，一是當前“融資難”是廣大中小企業面臨的一個突出問題。金融機構為中小企業提供有效金融支持，是解決中小企業“融資難”問題的關鍵環節，直接融資也是緩解中小企業資金緊張的有效途徑之一。通過對金融機構為中小企業提供金融支持和現行中小企業直接融資制度及其運行狀況進行評估，可以發現問題，提出對策，有利于推動中小企業融資環境的進一步改善。二是中小企業是吸納就業的主要渠道，鼓勵創業不僅有利于推動民間投資、促進科技創新、調整經濟結構，也有利于緩解就業壓力，促進社會和諧穩定。通過對鼓勵創辦中小企業制度進行評估，可以發現問題，有針對性地提出建議，有利于推動法律制度的進一步貫徹實施。
(二)充分準備，扎實做好評估前期工作
1．制定評估工作方案
2011年9月中旬，法制工作委員會副主任信春鷹同志與工業和信息化部主管領導進行磋商，就評估中小企業促進法有關制度涉及的工作安排、組織實施、評估方法、步驟要求等達成共識。在此基礎上，起草了關于開展中小企業促進法有關制度立法后評估工作的請示報告，擬訂了《中小企業促進法有關制度立法后評估工作方案 (稿)》，報全國人大常委會領導同志。2011年11月10日，吳邦國委員長作出重要批示：“同意將中小企業促進法列入后評估法律”。王兆國副委員長、李建國副委員長兼秘書長也分別作了重要批示。
2．確定評估調查方案
根據對立法后評估的法律制度及與制度密切相關者的分析，經與全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會溝通協商，提出了中小企業促進法有關制度立法后評估擬調研的問題；按照國務院有關部門、地方人大、政府及其有關部門、金融機構、中小企業、服務機構等不同相關者，確定了問卷調查的方案，并委托工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會設計評估調查問卷。在征求有關部門意見基礎上，提出了立法后評估問卷調查、實地調研等工作的安排建議，報全國人大常委會領導同志。李建國副委員長兼秘書長作了重要批示。
3．成立評估工作小組
為保障評估工作的順利開展，2011年11月中旬，法制工作委員會向有關部門發函，邀請有關部門和單位參加中小企業促進法立法后評估工作小組。在全國人大常委會統一領導下，成立了由信春鷹副主任牽頭，全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行、科學技術部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家工商行政管理總局、中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國殘疾人聯合會等11個部門和單位有關同志參加的中小企業促進法有關制度立法后評估工作小組(以下簡稱工作小組)。2011年12月16日，信春鷹副主任主持召開工作小組會議，研究部署中小企業促進法立法后評估工作，明確了工作職責，提出了工作要求。
(三)精心組織，按照評估方案積極開展工作
為了全面了解和客觀收集中小企業促進法三項制度實施的情況及相關信息和數據，按照客觀公正、科學規范、公眾參與、注重實效等評估工作應當遵循的原則，采取文獻研究、問卷調查、收集實施情況、實地調研等方法組織實施評估工作。
1．文獻研究
通過全國人大信息中心委托國家圖書館，搜集中小企業促進法出臺以后報刊、雜志以及網絡等媒體登載的相關資料，系統梳理相關法律制度形成的背景、針對的問題和形成過程。其中，登載在各類報紙上的文章有32篇，登載在各類期刊上的文章有53篇。另外，工業和信息化部匯總整理了地方出臺的中小企業促進法實施條例 (辦法)共計28部。
2．問卷調查
根據中小企業促進法三項制度相關內容及評估調查方案的要求，設計了針對企業、服務機構、金融機構和社會公眾等不同調查對象的四份調查問卷，委托專業機構開發網絡在線調查系統，并在全國人大網站、工業和信息化部網站開設了填報端口。2012年2月，法制工作委員會向工作小組成員單位印發《關于請協助組織填寫中小企業促進法有關制度立法后評估調查問卷的函》，組織開展問卷調查活動，評估工作小組有關成員單位根據評估工作方案確定的問卷類型、調查對象、反饋數量等要求，選擇和組織有關企業、服務機構、金融機構上網填寫調查問卷。工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會等部門發出通知，積極組織本系統開展問卷調查工作。工業和信息化部每10天在該部網站和中國中小企業信息網發布各地問卷填報情況，督促問卷填報進展，保證問卷調查工作按期完成。問卷調查活動歷時50天，共回收有效問卷13938份，完成評估工作方案計劃數的139．4％。其中，企業問卷8681份，服務機構問卷2114份，金融機構問卷2719份，社會公眾問卷424份，達到了開展問卷調查工作的預期目標。經對問卷反饋的信息和數據進行統計分析，形成了問卷調查分析材料和155張統計分析圖表。
3．收集實施情況
為充分了解法律有關制度貫徹實施情況，在開展問卷調查的同時，根據三項制度涉及的部門、單位和業務范圍，法制工作委員會向有關部門和單位發函，請工業和信息化部等8個部門、單位按照各自的職責范圍，提供貫徹落實中小企業促進法有關制度的情況。同時，函請北京等 10個省(市)人大常委會提供本地區貫徹落實中小企業促進法有關制度的情況。
4．實地調研
2012年上半年，法制工作委員會會同全國人大財政經濟委員會、工業和信息化部、中國銀行業監督管理委員會組成5個調研組，分赴北京、遼寧、山東、浙江、廣東、福建、江西、湖南、四川、陜西等10個省(市)進行了實地調研。調研組通過召開地方政府及其有關部門、中小企業、金融機構、服務機構等單位參加的座談會進行專題座談，走訪部分中小企業、服務機構等制度相關者等方式，多層次、多角度了解中小企業促進法有關制度貫徹落實情況及存在問題，廣泛聽取對進一步完善有關制度的意見和建議。調研組共召開30多場專題座談會，深入50多家企業和服務機構進行實地考察，參加座談會的中小企業、服務機構、金融機構和有關部門200多家，參會人員超過400人。調研活動結束后，形成了10份調研報告。
5．起草評估報告
通過上述工作，收集了大量信息資料、意見和建議，獲得了較為詳實的數據。在對上述相關信息資料和數據進行研究分析的基礎上，組織力量起草中小企業促進法有關制度立法后評估的報告(稿)。2012年9月中旬，信春鷹副主任主持召開評估工作小組會議，對評估報告(稿)進行討論和研究修改。經過征求有關部門和單位的意見和建議，并根據這些意見和建議對評估報告 (稿)進行修改完善，各方面對評估報告的主要內容達成了共識。2012年11月28日，法制工作委員會主任李適時同志主持召開第242次委務會，對評估報告(稿)進行了討論。
二、中小企業促進法三項制度的評估情況
(一)中小企業促進法第十五條規定的金融機構對中小企業提供金融支持的制度
1．制度目標
由于資產規模小、可抵押資產少、財務制度不健全、缺乏基礎信用信息等原因，中小企業“融資難”一直是一個突出問題。金融機構受風險防控要求及逐利性影響，向中小企業投放信貸的積極性不高。在市場流動性收緊、資金供應緊張的情況下，金融機構對中小企業會更加“惜貸”。在金融機構信貸資金占較大比重，甚至成為中小企業融資主渠道的情況下，對中小企業提供有效的信貸支持，成為解決中小企業“融資難”問題的關鍵。鼓勵和引導金融機構增加對中小企業的信貸支持，提供良好的信貸、結算、財務咨詢、投資管理等金融服務，是中小企業促進法確立第十五條制度的主要目的。
2．實施情況
從各方面反饋的情況看，中小企業促進法第十五條制度的實施情況，主要表現在以下三個方面：
(1)加大對中小企業金融支持的政策引導。近年來，從國務院到地方政府及其部門，圍繞落實第十五條制度，引導金融機構改善對中小企業的金融支持，出臺了一系列的配套政策措施。 2009年，國務院發布《關于進一步促進中小企業發展的若干意見》，提出了緩解中小企業“融資難”的5條政策要求，2012年，國務院發布《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》，從落實支持小微企業金融政策、加快發展小型金融機構、拓寬融資渠道、加強信用擔保服務、規范對小微企業的融資服務等方面提出了進一步細化政策的要求。
銀監會通過完善“利率風險定價、獨立核算、高效審批、激勵約束、專業人員培訓和違約信息通報”六項機制，鼓勵金融機構積極開展對中小企業放貸。2010年3月，人民銀行會同銀監會、證監會、保監會出臺了《關于進一步做好中小企業金融服務的意見》，督促金融機構創新產品、加強服務，提出各銀行業金融機構小企業的貸款投放增速高于全部貸款增速，增量應當高于上年同期的要求。同時，人民銀行綜合運用存款準備金率、再貸款、再貼現等多種貨幣政策工具，引導金融機構加大對中小企業的貸款投放。
各地也相繼出臺政策，加大對中小企業金融支持的政策引導。如福建省有關部門及時修改完善《小企業貸款風險補償暫行辦法》，組織開展政策實施效應評估活動，引導金融機構加大對中小企業的貸款力度。又如山東省政府出臺《進一步促進中小企業發展的實施意見》，省財政安排小企業貸款風險獎勵資金5000萬元，對省內24家銀行業金融機構的小企業貸款業務進行補償獎勵，調動金融機構對小企業貸款投放的積極性。 2011年山東省小企業貸款余額為7130億元；與年初相比增長18．7％。
(2)金融機構努力改進對中小企業的服務。近年來，商業銀行積極調整過去以大企業、大集團作為信貸服務重點的方針，將中小企業納入其經營關注范圍，并根據中小企業融資特點調整金融服務方式，信貸結構有所變化。
一是建立中小企業金融服務專營機構。文獻研究表明，目前全國有109家商業銀行建立了中小企業專營機構。根據實地調研，四川省金融機構2009年末全部建立了中小企業金融服務專營機構。截至2011年末，四川省已經成立中小企業專營支行93家，其中專門為科技型小企業服務的特色支行3家。山東省金融機構推行中小企業金融業務獨立運作、專業經營，目前中小企業專營機構已發展到400家，實現中小企業貸款余額1．4萬億元，占全部企業貸款余額和新增余額的62．4％和74．2％。
二是創新中小企業金融服務產品。一些中小金融機構根據不同客戶、不同行業、不同地區的需求特點，推出“抵押貸、聯保貸、租權貸、循環貸、物流貸”和“商戶通、市場通、園區通、商會通、貿易通”等金融服務產品，貼近中小企業，受到廣大中小企業的歡迎。調查問卷顯示，金融機構為中小企業提供的服務產品中，信貸和結算占99．12％和95．06％，貿易融資、保函、財務咨詢、應收賬款買斷／質押也超過金融服務市場一半以上比例。(見附件2圖1)
三是提升中小企業融資服務效率。問卷調查顯示，金融機構針對中小企業貸款，在增加中小企業客戶數量、簡化流程方面改進較為普遍，其次是提高貸款增速和降低中小企業融資成本。有 86．23％的金融機構針對中小企業貸款審批的期限在1個月以內，其中超過一半(51．38％)的金融機構對中小企業貸款的審批在半個月以內。自2009年起，福建省級財政安排小企業貸款風險補償資金，專項用于鼓勵和促進銀行業金融機構加大對小企業信貸投放。據人民銀行福建省分行不完全統計，截至2012年3月末，該省金融機構小微企業貸款余額5221．55億元，占企業類貸款47．11％，小微企業貸款戶數達到832045戶(包含個人經營性貸款)，戶均貸款余額 62．76萬元。
(3)進一步發揮政策性金融的作用。農業發展銀行繼續加大中小企業農貸力度，解決農、林、牧、副、漁業小企業生產經營資金需求。進出口銀行為中小企業“走出去”提供融資服務，面對當前的國內外經濟形勢和出口型中小企業的困境，從技術升級、產品更新、出口貿易融資等方面提供融資支持。2011年末，國家開發銀行與政策性銀行小微企業貸款余額達到1．47萬億元。實地調研反映，我國政策性金融業務規模過小，作用還遠遠沒有得到體現，發揮政策性金融在解決中小企業“融資難”方面的引導作用還需得到進一步的重視。
3．實施效果
從問卷調查、實地調研、地方和有關部門提供的情況看，第十五條制度的實施效果，主要體現在以下五個方面：
(1)金融支持中小企業的政策環境逐步改善。近年來，國務院有關部門陸續出臺《關于做好中小企業金融服務合作工作的通知》《關于促進科技和金融結合加快實施自主創新戰略的若干意見》《關于加強知識產權質押融資與評估管理支持中小企業發展的通知》等相關配套政策措施，積極探索多途徑支持中小企業融資方式。 2011年，全國實現專利權質押3300多件，質押金額300多億元，推進了中小企業質押貸款融資，也是中小企業通過質押貸款方式緩解“融資難”效果較好的一年。
銀監會先后出臺《小企業貸款風險分類辦法》《關于銀行建立小企業金融服務專營機構的指導意見》《關于支持商業銀行進一步改進小企業金融服務的通知》等政策性文件，引導金融機構改進對中小企業信貸服務。銀監會對金融機構實施的差異化監管政策使單筆500萬元(含)以下的小微企業貸款得到進一步落實。《關于整治銀行業金融機構不規范經營的通知》中“七不準”和“四公開”的規定，一定程度上推動了中小企業信貸環境的進一步改善。
(2)中小企業信貸投放有所增長。近年來，金融機構小企業貸款增速明顯快于平均貸款增速。據銀監會提供的情況反映，2011年，銀行業金融機構小企業貸款余額達到10．8萬億元，分別比2010年和2009年增加1．9萬億元和 4．98萬億元，同比增長25．8％和85．6％。小企業貸款增速明顯高于全部貸款平均增速，2011年與2010年、2009年相比，小企業貸款增速分別增長25．8％和31．7％。綜合小企業貸款和個人經營性貸款，2011年末全國小型微型企業貸款余額達15萬億元，占全部貸款余額的 27．3％。截至2012年9月底，中小企業貸款余額27．19萬億元，比年初增加3．27萬億元。
問卷調查顯示，3／4的金融機構中小企業貸款余額占全部人民幣貸款余額的比例超過15％。其中，31．5％的金融機構中小企業貸款余額占全部人民幣貸款余額的比例超過50％。 (見附件2圖2)
同時，金融機構對中小企業的貸款增速超過全部人民幣貸款增速3個百分點的占70．98％，中小企業貸款增速大于其他貸款。其中， 28．58％的金融機構中小企業貸款增速超過全部人民幣貸款增速11個百分點。(見附件2圖3)
(3)中小金融機構嶄露頭角。中小金融機構主要指城市商業銀行、城市信用社和農村信用社等，這類金融機構具有經營機制較為靈活，服務對象以區域中小企業為主的特點。近年來，中小金融機構得到較快發展，以村鎮銀行為例，根據《新型農村金融機構2009年― 2011年總體工作安排》，截至2012年9月，全國共組建村鎮銀行 799家，其中已開業772家，資產總額3557億元，其中貸款余額2060億元，農戶與小企業貸款合計占各項貸款的82％，其余27家正在籌建中。
據統計，全國小額貸款公司達到2614家，為中小企業提供貸款余額1975．05億元。實地調研反映，截至2011年末，北京市共批準設立小額貸款公司40家，其中33家已經開業運營，注冊資本總額43．75億元，2011年累計發放貸款 79．22億元。福建省從2008年10月開始開展小額貸款公司試點工作，目前已在52個縣(市、 區)開展了小額貸款公司試點，試點面達56％，已審批小額貸款公司54家，注冊資本101．77億元。截至2012年3月底，福建省小額貸款公司已累計發放貸款302．46億元，貸款余額105．89億元。截至2012年3月，四川省已累計批準設立小額貸款公司183家，注冊資本總額247．1億元。2011年，四川省小額貸款公司全年累計投放貸款276．77億元，同比增長160％。
(4)信用擔保在間接融資中的作用初步顯現。信用擔保機構和再擔保機構是中小企業間接融資服務體系的重要組成部分，也是解決中小企業“融資難”不可缺失的關鍵環節。近年來，中小企業信用擔保機構經過不斷規范，服務體系日趨完善，信用再擔保能力也得到提升。截至 2011年末，全國各類擔保機構逾5547家，共籌集擔保資金3389億元，累計受保企業112萬戶，累計擔保總額逾25052億元，對緩解中小企業特別是小企業“貸款難”“擔保難”發揮了重要作用。
(5)制度的知曉度較高。問卷調查顯示，有 77．11％的中小企業、77．46％的金融機構、 90．87％的服務機構和71．16％的受訪社會公眾知曉中小企業促進法第十五條制度。60％的中小企業認為因為知曉第十五條制度從而拓寬了企業間接融資渠道，39％認為無變化。26％的公眾認為作用很大，53％認為作用一般。金融機構認為第十五條制度作用明顯，其中71％的金融機構認為作用很大，27％認為作用一般。此外，問卷調查還顯示，有70．52％的中小企業、70．57％的服務機構和89．42％的社會公眾表示，第十五條制度已不能適應新形勢對中小企業間接融資的巨大需求，有必要對其進行修改。
4．實施中存在的主要問題
從問卷調查、實地調研、地方和有關部門提供的情況看，第十五條制度在實施中，存在以下四個方面的主要問題：
(1)“融資難”“融資成本高”仍然是中小企業反映的突出問題。對金融機構的調查顯示，小企業貸款增速明顯高于全部貸款平均增速，但中小企業信貸增長與中小企業的實際需求還有較大差距，中小企業“融資難”問題依然十分突出。一方面，銀行向中小企業發放貸款，存在較大風險，再加上管理成本相對較高，“惜貸”現象比較明顯；另一方面，中小企業由于規模小、經營風險大、管理不完善以及缺乏不動產抵押物等原因，很難從銀行獲得穩定的貸款。問卷調查顯示，67．40％的受訪中小企業從銀行融資困難或者比較困難。其中，比較困難占50．67％，困難占16．73％。
近年來，受市場流動性收緊、資金供給緊張等因素影響，“融資成本高”成為中小企業反映的另一突出問題。問卷調查顯示，金融機構的中小企業貸款利率相對于基準利率普遍上浮，上浮 20％以內的占24．95％，上浮21％－30％的占 31．56％，上浮30％以上的占53．33％，只有 8．05％的金融機構的中小企業貸款利率小于8％ (見附件2圖4)。同時，有15％的中小企業在貸款過程中被銀行收取額外費用，包括財務管理費 (占69％)、咨詢費(占54％)、承諾費(占 24％)(見附件2圖5)。抵押資產的評估費、擔保費等費用也處于較高水平。
(2)中小金融機構數量少，發展不足。村鎮銀行、農村信用社等中小金融機構具有區別于國有商業銀行及股份制商業銀行的特點，其自身性質、經營理念等決定了主要客戶是中小企業，能夠為中小企業提供更為方便快捷的金融服務。但目前由于數量少、可貸資金不足、不能參與銀行拆借、結算方式不完善等問題，其發展受到一定制約。實地調研反映，一些地區縣域、鄉鎮金融機構仍處于空白狀態，尤其是中西部地區小金融機構發展不足的問題更為突出，大量小微企業難以得到相應的金融服務。
(3)中小企業政策性金融服務有待進一步加強。實地調研反映，目前我國現有的兩家政策性銀行針對中小企業融資支持的力度極為有限。浙江省實地調研反映，亟待在國家層面研究設立專門服務于中小企業發展的政策性銀行，進一步發揮政策性金融對中小企業發展的扶持作用。
(4)金融機構對中小企業信貸支持的信息透明度不高。廣東省、山東省實地調研反映，金融機構缺乏公開信貸總量中投放中小企業貸款比例的指標、中小企業貸款增量與機構增設的配比關系等信息。此外，建議建立健全金融機構針對中小企業貸款評價機制和量化考核標準。
5.評估結論
評估表明，中小企業促進法第十五條制度在加強信貸政策指導、改進金融服務、調整信貸結構、采取多種形式為中小企業提供金融服務等方面作了規定，條款設計合理，很有必要。國務院和地方各級政府及其部門出臺的一系列配套政策措施，增強了法律制度的可操作性。從實施效果看，中小企業金融支持的配套政策措施逐步完善，銀行對中小企業信貸支持力度有所加強，村鎮銀行、小額貸款公司等一批新型中小金融機構在中小企業融資領域嶄露頭角，中小企業的間接融資環境逐步改善。
與此同時，第十五條制度還需要進一步細化和完善。應當采取相關措施，進一步增加對中小企業信貸支持力度，降低中小企業融資門檻；加快中小金融機構發展，拓展小微企業信貸渠道；建立金融機構中小企業貸款評價機制和量化考核標準，提升金融機構服務中小企業的質量；根據客觀形勢變化，及時調整完善相關政策措施，提高政策措施的針對性、靈活性。
(二)中小企業促進法第十六條規定的拓寬中小企業直接融資渠道的制度
1．制度目標
直接融資是一種重要的融資方式，是緩解中小企業“融資難”的有效途徑之一。從直接融資渠道看，主要包括兩大類：一類是股權融資，即通過主板、中小企業板、創業板、場外交易市場、各類產權交易市場等多層次資本市場，以及私募股權投資和創業(風險)投資等進行融資；另一類是直接債務融資，即通過中小企業集合債、中小企業集合信托、中小企業集合票據、公司債、短期融資券、中小企業私募債等金融工具進行融資。作為多渠道解決中小企業“融資難”問題的重要制度設計，中小企業促進法第十六條制度旨在鼓勵、推動服務中小企業的直接融資的發展，引導和幫助中小企業通過直接融資，解決發展資金不足問題。
2．實施情況
從各方面反饋的情況來看，第十六條制度的實施情況，主要表現在以下三個方面：
(1)出臺配套政策措施，發展多層次資本市場。國務院有關部門以及各地政府依據第十六條制度，相繼出臺了一系列配套政策措施，培育和發展多層次資本市場，積極推動中小企業直接融資。
一是推出中小企業板和創業板，推動中小企業上市融資。2004年，證監會發布了《深圳證券交易所設立中小企業板塊實施方案》，推出中小企業板市場；2009年，又發布了《首次公開發行股票并在創業板上市管理暫行辦法》《創業板市場投資者適當性管理暫行規定》等配套性文件，同年10月啟動創業板市場，截至2012年2月底，在深圳證券交易所中小企業板和創業板掛牌上市的公司共計946家，其中中小企業板655家，創業板291家，首次公開發行并上市 (IPO)融資總額共計6497．76億元。
二是大力發展債券市場，推動中小企業債券融資。發行中小企業集合債券，以多個中小企業所構成的集合為發債主體，發行企業各自確定發債額度，分別負債，使用統一名稱，統收統付，捆綁發債。啟動創業板上市公司非公開發行債券工作，進一步支持創業板上市公司利用資本市場做優做強，多渠道破解中小企業融資難題。
三是推進中關村非上市股份公司代辦股份轉讓報價試點工作，加快推進場外市場建設。2006年1月，經國務院批準，證監會正式啟動中關村科技園區非上市股份有限公司進入代辦股份轉讓系統開展試點工作，試點公司以能源、新材料、信息技術、生物與新醫藥、節能環保、新文化等新興產業領域中小企業為主。中關村代辦股份轉讓系統試點工作的平穩推進和相關制度的完善，為場外市場建設積累了經驗。
四是各地政府及其部門相繼出臺推動中小企業直接融資的配套政策措施。如2007年，福建省政府出臺《關于加快推進企業上市的意見》， 2010年該省政府辦公廳又制定了《關于進一步做好我省企業上市工作的實施意見》，制定19條措施加快企業改制上市步伐，擴大直接融資規模。2011年，江西省政府辦公廳印發了《加快我省銀行間市場債務融資工具發展的實施意見》，明確規定增加省級財政中小企業發展專項資金額度，每年安排不少于1000萬元用于支持中小企業發行集合票據前期的信用評級、財務審計、法律咨詢等中介費用和擔保機構信用評級費用。對于在存續期內的中小企業集合票據，由同級財政給予1％的貼息優惠。2011年，陜西省政府有關部門出臺《關于進一步推進中小企業債務融資工作的意見》，對上市的中小企業給予100萬元― 300萬元的獎勵。這些政策措施進一步優化了中小企業的直接融資環境，加大了政策扶持力度，為中小企業通過直接融資獲得較快發展提供了重要保障。
(2)建立協調合作機制，推動直接融資工作，為落實第十六條制度，國務院有關部門積極協調配合，大力推進多層次資本市場體系建設，支持中小企業借力資本市場、產權市場等實現快速發展和轉型升級。證監會與國家發改委、人民銀行初步建立了部際協調機制，推進公司信用類債券制度的規范統一。各地的金融辦、證監局等部門積極構建中小企業上市培育合作工作機制，堅持多方聯合、相互協調，為不同規模、不同類型、不同成長階段的中小企業提供上市融資服務。同時，各地還組織有關證券機構、會計師事務所、律師事務所和已上市公司通過舉辦講座、論壇、經驗交流會等多種形式，加大對擬上市企業的培訓力度，進一步完善擬上市中小企業資源庫，推動符合條件的中小企業上市融資，形成中小企業上市后備資源體系，并進行動態管理，取得了良好的效果。
(3)細化業務監管指導，拓展直接融資渠道。國務院有關部門針對中小企業規模相對較小、主營業務單一、抗風險能力較弱的實際情況，研究探索與中小企業特點相適應的監管方式，有針對性地加強對中小企業直接融資需求的調查工作，認真了解中小企業的相關訴求，進一步細化中小企業政策指引措施，積極推動與中小企業特點相適應的各項直接融資產品創新工作。
2007年以來，國家發改委推出中小企業集合債券，改變了以往只有大企業才能發債的慣例，開創了中小企業直接融資新模式。目前，國家發改委已核準了河南省、深圳市、大連市、北京中關村高新技術中小企業集合債券等7支集合債券，共包括63家中小企業，累計融資34．38億元。2005年國家發改委會同科技部、財政部等10個部門出臺了《創業投資企業管理暫行辦法》，為引導創業投資企業支持中小企業創業創新提供了政策依據。截至2012年2月底，全國備案創業投資企業已有864家，管理資產共 1665億元。
證監會結合我國資本市場的實踐，加強中小企業板和創業板市場工作，對新股發行體制、小額再融資豁免、并購重組制度、不同市場間轉板機制等進行了細化工作。正在研究制定統一監管的全國性場外交易市場建設的總體方案和相關文件。啟動了創業板上市公司非公開發行債券，推出中小企業集合債券。正在推出中小企業私募債，進一步支持中小企業利用資本市場實現做優做強的發展目標。
科技部以及各地政府通過設立科技型中小企業技術創新基金、創業(風險)投資基金等，引導創業(風險)投資加快發展，增加科技型中小企業股權投資直接融資渠道。問卷調查顯示， 42．28％的中小企業通過創業(風險)投資渠道實現了融資。2011年11月，科技部會同財政部等8個部門聯合出臺了《關于促進科技和金融結合加快實施自主創新戰略的若干意見》，在北京市中關村、江蘇省、長沙市高新區等16個地區首批開展了促進科技和金融結合試點，實現引導和鼓勵風險投資和私募股權投資對科技企業的投資超過7000億元。
3．實施效果
第十六條制度實施以來，直接融資渠道不斷拓寬，直接融資產品不斷創新，為促進中小企業發展發揮了重要作用。第十六條制度的實施效果，主要體現在以下四個方面：
(1)中小企業上市融資實現穩步發展。證監會等有關部門和各地政府積極采取有效措施，充分利用國內資本市場發展的契機，引導金融機構積極開展直接融資渠道創新，支持中小企業通過上市來解決融資困難的問題，直接融資工作在“質”“量”兩個方面都取得了顯著成效。截至 2012年2月，在深圳證券交易所中小企業板和創業板掛牌上市的公司946家，其中中小企業板 655家，股票總市值3．03萬億元，累計融資額 5728．08億元，IPO總發行股本236．6億股，融資金額4498．89億元，平均融資額6．87億元；創業板291家，股票總市值7808億元，IPO融資總額1998．87億元，平均融資額6．87億元。
全國31個省、自治區、直轄市均有公司在中小企業板上市，其中廣東、浙江、江蘇3省較多，上市公司數量分別為134、113和88家，共占中小企業板上市公司總數的51％。山東省有 141家中小企業在境內外上市，首發融資835．48億元，另有48家中小企業實現再融資，融資額 311．435億元，上市后備企業600余家，中小企業占到70％以上。浙江省共有境內外上市公司 283家，其中境內上市公司226家，境內上市公司中，中小企業板上市公司113家，創業板上市公司26家。
(2)中小企業直接融資渠道創新不斷加快。針對中小企業，特別是小型微型企業融資成本高、信用級別較低、無法滿足銀行貸款和擔保機構擔保要求等問題，各部門和各地區不斷推動中小企業直接融資渠道創新工作，積極創新直接融資產品，推進中小企業債務融資工具的發行。先后通過中小企業股權融資、債券融資、信托融資等多種融資渠道，推動中小企業集合債券、中小企業集合票據、中小企業集合信托、創業板上市公司非公開發行債券、短期融資券、產權和技術交易、私募股權融資、中小企業私募債等新型融資方式加快發展。
2007年12月，深圳證券交易所推出首只中小企業集合債券“2007中關村高新技術中小企業集合債券”，隨后的大連市、“10中關村”、河南省及成都市中小企業集合債共計融資21．13億元。四川省也積極開展發行中小企業集合債券的探索，組織8家中小企業聯合發債，融資4．2億元。2010年，陜西省發行中小企業集合票據，目前已有8家中小企業通過發行集合票據實現融資4．31億元。2011年，陜西省推動中小企業保理、銀行承兌匯票等業務，中小企業集合信托新增9500萬元，小企業理財產品新增1．2億元。 2011年10月，證監會啟動創業板上市公司非公開發行債券試點工作。截至2012年2月，已有 11家創業板公司推出了非公開發行債券的預案，其中2家創業板上市公司非公開發行債券申請通過發審會審核，預計募集資金10億元。
在加強政策引導的同時，各地改變以往對單個企業進行直接補貼的支持方式，發揮財政資金的杠桿放大效應。湖南省中小企業通過發行集合票據、集合債券、短期融資券等方式融資，按照發行成本對相關企業給予財政補貼，降低中小企業直接融資成本。
(3)中小企業直接融資服務體系初步建立。為了保證中小企業直接融資的順暢進行，各地政府積極建設中小企業融資服務體系，搭建“融資綠色通道”，加強與金融機構和中介機構的合作。在中小企業直接融資服務體系建設中，已經初步形成了以擔保融資、集合融資、融資租賃、創業 (風險)投資、上市服務為主要方式的全方位融資服務平臺，為中小企業提供了覆蓋整個融資服務業務范圍的政策信息和服務信息。
問卷調查顯示，中小企業服務機構提供的直接金融服務種類主要集中在創業(風險)投資 (36．62％)、其他股權融資(27．18％)和上市輔導(25．73％)三類；有60％的中小企業得到了各級政府、專業服務機構、協會和商會等相關機構提供的服務，服務機構和金融機構為中小企業提供了較大范圍的直接融資服務；89％的服務機構了解本地政府出臺的促進中小企業融資的配套政策。如北京市著力建設中小企業投融資服務體系，2011年共組織開展融資培訓22場，1000余家企業、45個行業協會參加了培訓，帶動區縣開展融資培訓超過2000家。
(4)制度的知曉度較高。問卷調查顯示，中小企業知曉中小企業促進法第十六條有關支持中小企業直接融資制度的占77．11％，而中小企業服務機構知曉直接融資制度的占90．87％。
4．實施中存在的主要問題
(1)制度規定比較原則，實施主體不夠具體明確。一是法律、行政法規明確規定的直接融資方式較少，實踐中在創新融資模式上難有作為；二是地方政府在發展中小企業直接融資、健全服務體系方面的重要作用在制度中沒有得到體現；三是制度沒有指出多層次資本市場的發展方向、直接融資渠道的類型與方式及其地位等，影響了制度的可操作性。廣東省實地調研反映，在推動中小企業直接融資發展的法律主體方面，“國家”的概念較為籠統，具體落實這一融資支持措施的機構不明確，導致主體缺位。
(2)中小企業直接融資門檻高、渠道少、時間長、成本高的問題突出。問卷調查顯示，中小企業認為直接融資面臨的突出問題依次為門檻高 (64．62％)、 渠道少 (59．84％)、 時間長 (48．23％)和成本高(46．54％) (見附件2圖 6)。服務機構認為中小企業直接融資面臨的突出問題依次是企業融資渠道不暢(77．51％)、缺乏融資專業人才(58．99％) (見附件2圖7)。時間長突出反映在有34％的企業花費時間在6個月以內，32％的企業花費時間在6個月到1年， 34％的企業花費時間超過一年。
在上市融資方面，大多數中小企業缺乏上市融資的運作能力，無法通過地方資本市場進行直接融資，且資本市場監管體系不夠完備。在債券融資方面，中小企業債種類匱乏、發行量少，且缺乏地方性債券市場。債券發行準入門檻高，一般需要較高評級，中小企業債券融資難以達到評級要求，另外擔保、增信、發行、利息稅繳納等相關費用，使直接融資成本長期居高不下。
(3)直接融資空間巨大，但融資手段創新不足。目前，大多數中小企業仍然偏好選擇簡單傳統的銀行貸款融資，而放棄程序相對復雜的直接融資。金融機構積極推動直接融資產品創新，已經開發了包括中小企業集合債、集合票據、集合信托、公司債、短期融資券等直接債務融資產品，但這些產品的發行條件高于銀行貸款要求。如集合債券涉及的企業數量多、審核流程長、手續復雜，使得發行準備時間過長，且中小企業難以找到第三方為其擔保，擔保費用也較高，難以完全適應中小企業資金需求的特點。集合信托雖然靈活快捷，但是也容易受到信貸規模的影響，且發行機構較少，不能解決長期資金短缺的問題。
(4)面向中小企業的多層次資本市場亟待建立。多層次資本市場體系包括中小企業板、創業板和場外交易市場等。目前，中小企業板、創業板發展較快，但債券市場、場外交易市場等發展相對滯后。問卷調查顯示，已上市和意向上市的中小企業主要選擇的市場是國內中小企業板和創業板市場，分別占42．55％和26．16％，中小企業選擇國內場外交易市場的僅占4．14％。中小企業對于直接融資的建議主要集中在推進多層次證券市場建設、拓寬中小企業直接融資渠道 (72．60％)。(見附件2圖8)
5．評估結論
評估表明，中小企業促進法第十六條制度立法意圖明確，體現了頂層設計與前瞻性，為研究和制定中小企業上市、債券融資等政策措施提供了法律支撐。在法律制度層面保障了直接融資的順利開展。條款設計合理、可行，很有必要。
與此同時，第十六條制度的規定和執行也存在一些問題，如制度規定較為原則、上市融資門檻較高、公司治理制度有待加強、企業管理水平低和融資手段創新不足等等，需要進一步細化明確制度內涵，推進多層次資本市場建設，加強社會資本的政策引導力度，逐步提高直接融資比重，提高融資效率。
(三)中小企業促進法第二十二條規定的鼓勵創辦中小企業的制度
1．制度目標
就業是民生之本，創業是就業之源。我國是一個人口大國，就業問題是關系民生和社會和諧穩定的長期性問題。中小企業提供了我國80％以上的城鎮就業崗位，是吸納就業的主渠道。創辦中小企業是壯大中小企業總體數量、提高中小企業發展質量的基本前提。中小企業促進法專門確立鼓勵創辦中小企業的第二十二條制度，一方面，因為創業企業在創造就業崗位方面具有倍增效應，促進創辦中小企業是改善民生、擴大就業的戰略措施；另一方面，創業是中小企業生命周期的起步階段，需要各方面的關注和支持，營造有利于創業的環境，是促進中小企業發展的重要環節。同時，引導中小企業吸納大中專學校畢業生就業，對于改善企業人員結構、管理結構、知識結構，促進大中專學校畢業生就業具有重要意義。第二十二條制度旨在明確政府在營造環境、服務中小企業創業方面的職責和任務，為中小企業的創立提供良好的環境。
2．實施情況
中小企業促進法實施以來，國務院及其有關部門和各地政府貫徹落實第二十二條制度的相關規定，不斷出臺促進創業就業的有關政策措施，加大工作力度，推動創辦中小企業工作穩步推進。
(1)制定出臺綜合性政策措施，改善創業制度環境。2005年，國務院印發《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，提出了放寬市場準入、降低注冊資本限額并允許分期到位、減免注冊登記費等政策措施。2008年，國務院辦公廳轉發人力資源和社會保障部、工業和信息化部等部門《關于促進以創業帶動就業工作的指導意見》，提出了16條政策意見，包括對登記失業人員、殘疾人、退役士兵和畢業2年內的高校畢業生從事個體經營免收 3年行政事業性收費；對參加創業培訓的創業者給予培訓補貼；統籌安排創業所需經營場地，允許創業者將家庭住所等作為創業經營場所；清理規范行政審批事項，開辟創業“綠色通道”等。 2009年，《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》提出了鼓勵設立創業投資引導基金、支持小企業創業基地建設等政策措施。2011年，工業和信息化部編制印發了“十二五”中小企業成長規劃，將實施創辦小企業計劃作為重點計劃，力爭“十二五”期間中小企業數量持續增長。2012年4月，《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》出臺，鼓勵高校畢業生到小型微型企業就業，要求地方各級政府優先安排小企業創業基地等用地計劃指標，培育 3000家小企業創業基地。
(2)推動各類創業場地設施建設，為創辦中小企業提供發展空間。近年來，有關部門和各地政府以提供各類創業場地設施為抓手，為初創小企業提供標準化廠房和公用工程，共享會議、商務、倉儲配送等服務設施，切實降低中小企業創業成本。工業和信息化部引導和支持各地建設小企業創業基地，努力解決創業場地和設施。科技部加速對科技型中小企業的孵化，推動各地建設生產力促進中心、科技企業孵化器和國家大學科技園等，加大對初創期企業的孵化、撫育。在國家政策引導下，各地相繼出臺政策，支持小企業創業基地建設。河北省政府要求各設區市優先安排縣(市、區)中小企業創業輔導基地建設用地，原則上每縣每年不少于50畝。重慶市政府要求每個市級重點鎮集中建設1個小企業創業基地，落實建設用地指標。
(3)健全創業服務體系，提供支撐服務。在創業培訓方面，工業和信息化部將創業培訓納入國家中小企業銀河培訓工程，編制培訓大綱，組織專家編寫《創辦一個企業》《經營一個企業》《收獲一個企業》的創業者叢書，對地方提出培訓要求。2010年以來，重點組織開展創業輔導師培訓，已為各地培養了179位獲得國際賽飛培訓證書的創業輔導師，成為各地開展創業輔導和創業培訓的骨干力量。2004年-2007年，人力資源和社會保障部以實施中國政府與國際勞工組織SIYB創業培訓項目(即“START & IM- PROVE YOUR BISINESS”，是指國際勞工組織為幫助微小企業發展，促進就業，專門開發的一系列培訓小企業家的培訓課程)為契機，結合積極就業政策出臺，全面推開創業培訓；從2008年起，創業培訓納入制度安排，對象包括城鎮下崗失業人員(含登記失業的高校畢業生)和農村轉移就業人員。
在創業融資方面，2002年人民銀行、財政部、原國家經貿委、勞動保障部聯合下發《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》，從2003年起，各級勞動保障部門開始為下崗失業人員自主創業提供小額擔保貸款服務。
在創業輔導方面，工業和信息化部自2003年以來，采取服務獎勵方式，引導各地組織社會優質資源，建立創業輔導服務隊伍，為準備創業者提供創業信息、創業咨詢、創業指導和創業培訓服務，為初創小企業提供財稅、法律、社保、外貿等代理服務和管理、技術、融資、市場開拓等輔導服務。人力資源和社會保障部2005年制訂并組織實施了《能力促創業計劃》，指導有條件的地方建立創業指導中心，組建創業服務專家隊伍，建立創業孵化基地，要求為創業者提供開業指導、經營診斷，總結推廣上海、鞍山等創業服務工作模式；2007年-2009年，指導上海、重慶、深圳、大連、青島等一批城市建設創業孵化基地。
(4)推動特定群體創業就業。一是推動失業人員創辦中小企業。2005年，國務院下發《國務院關于進一步加強就業再就業工作的通知》，明確規定對自主創業的下崗失業者給予稅費減免、小額擔保貸款、社保補貼和培訓費補貼。 2010年，財政部、國家稅務總局出臺《關于支持和促進就業有關稅收政策的通知》，對就業稅收政策進行了調整和完善，政策對象擴大到納入就業失業登記管理體系的全部人員，下崗失業人員、高校畢業生、農民工、就業困難人員以及零就業家庭、享受城市居民最低生活保障家庭勞動年齡內的登記失業人員等就業重點群體都可涵蓋在內。
二是推動殘疾人創辦中小企業。我國現有殘疾人8502萬人，其中處于勞動年齡階段的殘疾人約3200萬人，就業壓力很大。2007年，國務院頒布《殘疾人就業條例》，規定殘疾人從事個體經營免收管理類、登記類和證照類的行政事業費，對于自主創業的殘疾人在一定期限內給予小額信貸等扶持。2007年，財政部、國家稅務總局印發《關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》，對殘疾人個人為社會提供的勞務免征營業稅；對殘疾人個人提供的加工、修理修配勞務免征增值稅；對殘疾人的勞動所得按照省級政府規定減征個人所得稅。各地也積極出臺支持殘疾人創業的政策措施，如北京、湖北、遼寧等省市對殘疾人創業給予貸款貼息和小額擔保貸款、社會保障補貼等優惠政策；江西、山東等省對殘疾人從事個體經營給予稅收減免政策；河南、湖南、北京等省市制定了相應辦法，對殘疾人培訓作出制度安排。
三是引導中小企業吸納大中專學校畢業生就業。工業和信息化部圍繞解決中小企業招工難和大學生就業難，2004年至2011年期間，與教育部連續舉辦七屆“全國中小企業網上百日招聘高校畢業生”活動，累計有57600家中小企業發布了招聘信息，提供就業崗位71．6萬個，有15．3萬名大學生在網上提交了應聘簡歷。人力資源和社會保障部會同有關部門于2010年制定下發《大學生創業引領計劃要點》，提出3年促進45萬大學生成功創業的目標；同年6月，在杭州召開促進大學生創業專題會，總結推廣杭州經驗，推動大學生創業引領計劃落實。科技部加強大學生科技創業實習基地建設，2010年3月首批認定了149家孵化器為大學生科技創業見習基地試點單位，截至2010年底共有5871家大學生創業企業落戶孵化器，創造了近6萬個就業機會。
3．實施效果
從問卷調查、實地調研，以及有關部門反饋的情況綜合來看，第二十二條的實施效果，主要體現在以下三個方面：
(1)創業場地設施得到改善和充實。小企業創業基地方面，2004年以來，中央財政累計安排資金6．57億元，支持了415個小企業創業基地建設項目，吸納入駐小企業4．57萬戶，新增就業崗位72．6萬個。據不完全統計，截至2010年底，全國31個省、自治區、直轄市安排支持小企業創業基地建設資金12．87億元，建設小企業創業基地1600個。
科技型中小企業孵化方面，全國已建成生產力促進中心2200多家、科技孵化器1000多家、國家大學科技園86家，并組建202家國家技術轉移示范機構等科技中介服務機構。2010年，全國896家科技企業孵化器在孵企業56382家，人數超過117．8萬人，其中大專以上學歷超過 70％，留學生企業7677家，留學回國人員 16184人。各地孵化器匹配了3820人的創業輔導隊伍，累計減免33萬平米的場地租金，初步形成了較為完善的創業服務和輔導機制。據實地調研，廣州市已建成科技企業孵化器28家，其中國家級孵化器9家，在園培育企業2300家，育成企業2500家。
(2)創業帶動就業成效顯著。據工商總局統計，2011年，全國個體工商戶、私營企業共吸納下崗失業人員55．94萬人、高校畢業生9．98萬名，其中8．05萬名下崗失業人員和1．76萬名高校畢業生申辦了個體工商戶。截至2011年3月，全國共促進幫扶12．34萬名高校畢業生實現創業。實地調研反映，2011年，北京市為各類中小企業引進人才1200多人，為32名在中小企業創業工作的留學人員發放科技項目資助費230多萬元。湖南省80多個中小企業創業基地2011年新增入駐企業300家，新增就業人數1．68萬人。問卷調查顯示，對中小企業促進法實施后創辦中小企業的便利程度感受較高的中小企業占比 34．80％，感受便利程度很高的占比11．05％。 (見附件2圖10)
(3)創業服務體系逐步健全。主要表現在以下幾個方面：
一是在項目推介方面，截至2010年底，人力資源和社會保障部已在83個大中城市完成創業項目庫構建，入庫推介項目9800多個；與國際勞工組織合作，建立了SIYB創業培訓課程體系和以過程監督、結果認證為主的質量控制體系。
二是在創業培訓方面，人力資源和社會保障部2009年實現培訓110萬人，創業成功率 60．8％；2010年培訓119萬人；已在全國形成近2000個定點培訓機構和由140名培訓師、 12000名講師組成的師資隊伍；2004年至2010年，累計培訓城鎮下崗失業人員、登記失業的高校畢業生、農村轉移就業人員等530萬人，并配合稅收減免、培訓費補貼、小額擔保貸款跟進等政策，已培訓人員創業成功率近60％。工業和信息化部組織各地為110萬創業人員提供培訓服務，為30余萬家創業企業提供了輔導服務。
三是在創業融資方面，截至2010年末，123個重點調度城市累計放貸556．7億元；累計直接扶持121萬人創業，累計帶動(吸納)就業人數 439．1萬人。
四是在創業輔導方面，截至2011年，中央財政累計安排中小企業服務體系專項補助資金6406萬元，支持了511家服務機構開展創業輔導服務，引導帶動地方為30余萬家初創小企業和創業者提供了創業輔導服務。
4．實施中存在的主要問題
(1)創辦企業的時間長、手續多。不少企業反映，在設立中小企業的過程中申報材料多，手續繁雜；行業前置性審批或者許可不斷增加，辦理時間長，收費高；一些基層單位在為創業者提供房屋租賃等設立憑證前，隨意增加附帶收費和審核條件，加重了創業者負擔，增加了辦理難度；一些商業銀行以賬戶使用率不高為由，設置門檻，對達不到規定額度的小企業不提供驗資和開辦基本銀行賬戶服務等。主要原因是，政府職能轉變和市場化改革未完全到位；條塊分割管理體制與創辦中小企業涉及行業準入、資金、場地、環保等要求并存，缺乏有效協調機制；有的地方對扶持創辦中小企業的認識不到位。問卷調查顯示，中小企業反映的創辦過程中存在的主要問題包括創辦企業的手續繁雜、時間長等 (50．92％)。(見附件2圖11、圖12)
(2)創業場地仍較為缺乏。由于土地資源緊缺，不少地方政府將投資強度、納稅額作為安排企業用地或者入園的標準，大量的初創企業尤其是小型微型企業無法獲得發展場地，或者逐步被“擠出”工業園區。小企業創業基地由于用地無保障，建設投資大，為小企業提供的場地、服務多為無償或者低收費，且基地自身稅賦過重，制約了小企業創業基地的發展和服務能力的提升。
(3)對新的特定群體創業缺乏支持。近幾年來，創業人群日益多元化，科技人員、留學歸國人員、大學生等創業群體不斷擴大。第二十二條制度規定了政府要對下崗失業人員和殘疾人員創業進行扶持，沒有覆蓋對新的特定群體創辦中小企業的扶持，由此帶來法律制度難以滿足快速發展的新形勢需要。因此，需要對制度作必要的調整和完善，將新的特定群體創辦中小企業納入支持范圍。
(4)創業服務支持還應加強。企業創辦過程中存在的對政策缺乏了解、信息不靈、融資知識匱乏、融資渠道不暢等問題十分突出。因此，要加強對創業者和創業企業的創業輔導和創業培訓，在培訓中引入市場機制，創新補貼辦法，提高培訓效果。
5．評估結論
評估表明，中小企業促進法第二十二條制度條款設計較為合理，體現了對創辦中小企業和特定人群創業進行扶持的立法意圖。制度實施中，各有關部門、各地政府在支持中小企業創業、提供創業信息咨詢與創業培訓服務、創業企業稅費減免、土地供應及提供創業場地設施、引導中小企業吸納大中專學校畢業生就業以及支持失業人員、殘疾人重點群體創業等方面出臺配套政策措施，積極落實第二十二條規定的制度。
與此同時，創業信息、創業場地設施和專業化創業服務仍然不足；缺乏對創業咨詢、場地設施服務的激勵政策；對中小企業吸納大中專學校畢業生扶持力度需要進一步加大。因此，第二十二條制度還需要進一步細化和完善，增加具有可操作性的配套政策措施。
三、有關建議
中小企業促進法實施已近十年，我國經濟社會正在發生深刻變化，中小企業發展出現了不少新情況、新問題，各級政府出臺了很多新的政策措施，對該法的適應性及其貫徹落實提出了新的要求。為進一步增強中小企業促進法的適應性，加快完善相關配套政策措施，推動法律制度及有關政策措施落實到位，根據本次立法后評估的總體情況，提出如下建議：
(一)對中小企業促進法進行修改，豐富完善相關制度內容
近年來，特別是國際金融危機以來，國內外經濟形勢復雜多變，中小企業特別是小型微型企業面臨著很多困難和問題，市場需求不旺，成本上升較快，融資較為困難，稅費負擔較重。為促進中小企業健康發展，國務院先后出臺了一系列綜合性政策文件，例如2009年《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》，2010年《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，2012年《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》。國務院有關部門也從各自職責出發，分別出臺了大量的配套政策文件。這些政策文件從加大財稅支持、緩解融資困難、推動創新發展、支持開拓市場、提高管理水平、加強公共服務等方面明確了較為系統的扶持措施。將這些行之有效、有較強普惠性的政策措施，上升到法律層面，有利于增強政策的穩定性。如加強對中小企業特別是小型微型企業的間接、直接融資支持，大力發展中小金融機構，推動健全多層次資本市場體系，加快發展中小企業信用擔保機構，支持國際國內市場開拓，加強公共服務體系建設等。
就業是民生之本，是提高居民收入、改善民生的基礎，保就業就是保民生。中小企業提供了 80％以上的城鎮就業崗位，是吸納就業的主渠道。大力支持創辦中小企業，實現以創業帶動就業，切實增加城鎮居民就業、農村勞動力轉移就業和高校畢業生就業，居民收入提高才有保障，改革發展成果才能真正惠及民生。近年來，國家出臺了很多政策舉措來推動創業就業，如完善創業場地設施，健全創業服務體系，降低市場準入，以及推動科技人員、留學歸國人員、大學生、失業人員和殘疾人員等特定群體創業等，需要在法律規定上進一步明確，推動創業就業工作。
社會各界希望對中小企業促進法進行修改。近年來，每年都有全國人大代表、政協委員提出議案、提案或者建議，希望通過修改完善相關法律，加強對中小企業的扶持。問卷調查顯示， 70．52％的中小企業、70．57％的服務機構和 87．77％社會公眾建議對中小企業促進法進行修改。有關部門和地方提交的情況報告中也有相關建議。
根據以上情況，為了適應新形勢下中小企業發展的實際需求和促進中小企業健康發展客觀需要，建議對中小企業促進法進行修改。其中，第十五條的修改建議是：(1)加快中小金融機構發展；(2)在國家層面設立專門服務于中小企業的政策性銀行。第十六條的修改建議是：(1)建立健全多層次資本市場；(2)進一步創新和豐富中小企業直接融資產品。第二十二條的修改建議是：(1)科技人員、留學歸國人員、大學生、失業人員、殘疾人員創辦中小企業的，所在地政府應當積極扶持，提供便利，加強指導；(2)建立健全公共信息服務平臺，完善創業輔導服務體系；(3)對中小企業吸納大中專學校畢業生給予稅收、社保補貼等政策支持。
(二)細化和完善中小企業促進法有關制度的配套措施，增強法律的可操作性
當前，我國經濟社會發展正在發生深刻變化，應從戰略高度和全局角度把握中小企業工作，黨的十八大報告提出深化金融體制改革，健全促進宏觀經濟穩定、支持實體經濟發展的現代金融體系，加快發展多層次資本市場，加快發展民營金融機構等。這些都為細化和完善有關配套政策措施，保障廣大中小企業穩步發展，進一步貫徹落實中小企業促進法提供了重要指引。
1．細化和完善第十五條、第十六條制度，構建金融支持中小企業和微型企業發展的良好融資制度環境
(1)細化和完善有關配套政策。進一步加大對中小企業貸款的政策支持力度，允許銀行對小微企業貸款撥備稅前列支；放松銀行小微企業貸款存貸比限額管理；簡化小微企業不良貸款核銷程序；取締不合規的銀行收費項目，減輕小微企業融資負擔。
(2)完善銀行機構特色業務引導和評價機制。引導和鼓勵銀行機構加大針對中小企業和微型企業貸款投放比例，逐步建立中小企業和微型企業貸款增量與專營機構、特色業務的評價機制。
(3)進一步優化中小企業上市融資的制度環境和培育體系。針對優質的中小企業，簡化上市審批手續，適當放寬條件，完善中小企業上市培育機制，加大資金扶持，降低企業上市成本。
(4)加快推進多層次債券市場建設。優化中小企業發債核準、注冊流程，完善擔保增信模式，擴大中小企業發債規模，滿足適應不同發展階段的中小企業債券發行和流通。穩步開發債券產品創新，加快中小企業私募債券發行，豐富固定收益類產品類別。
(5)引導中小企業加強自身建設和公司治理。無論是股票市場，還是債券市場，對中小企業自身建設和加強公司治理都有嚴格的要求。應當加快落實《“十二五”中小企業成長規劃》培育中小企業上市融資的要求，引導中小企業加強管理，完善公司治理結構，提高中小企業直接融資能力。
2．細化和完善第二十二條制度，加快中小企業和微型企業創業服務制度建設
(1)進一步細化和完善對創業者、中小企業創業服務機構的配套政策。加大對創業服務、創業場地設施建設的政策扶持力度，對創辦小微企業應當在資本金注入、稅費減免、減少行政收費、創業場地的租金補貼等方面予以政策傾斜。完善對科技企業孵化器、大學科技園等創新創業服務機構的財稅持續扶持政策。
(2)細化對中小企業吸納大中專學校畢業生給予稅收、社保補貼等政策支持。同時，將城鎮失業人員、被征地拆遷戶列入就業扶持對象范圍，支持創辦中小企業和微型企業，提供服務，加強指導。
(3)加強對創辦中小企業和微型企業的場地保障。在城鄉建設規劃和調整中配套落實滿足各類中小企業和微型企業創業、就業用地和場所需求。將小微企業創業場地建設納入地方土地利用年度計劃和土地供應計劃，給予資金、稅收和行政收費減免等政策支持。
(三)加強對中小企業促進法及其相關配套政策的宣傳貫徹與執法監督，營造有利于中小企業發展的良好環境
一是加大法律及其配套政策措施的宣傳力度，提供更多的咨詢服務。由于信息不對稱，中小企業特別是小型微型企業由于不了解相關配套政策措施的具體內容、具體要求，而無法享受到政策措施的好處。建議建立健全服務小型微型企業的法律速遞和咨詢服務體系，設立小型微型企業權益維護申訴渠道，加強法律及其相關配套政策措施的宣傳，進一步擴大法律及其配套政策的受益面。
二是加強執法檢查。實地調研中，一些部門和企業代表提出，法律制度在實際執行中存在不落實或者落實不到位的問題，建議加大對法律貫徹落實情況的檢查力度，切實提高法律的執行力。
附件：1．中小企業促進法第十五條、第十六條和第二十二條
2．相關統計圖表
附件1
中小企業促進法第十五條、第十六條和第二十二條
第十五條 各金融機構應當對中小企業提供金融支持，努力改進金融服務，轉變服務作風，增強服務意識，提高服務質量。
各商業銀行和信用社應當改善信貸管理，擴展服務領域，開發適應中小企業發展的金融產品，調整信貸結構，為中小企業提供信貸、結算、財務咨詢、投資管理等方面的服務。
國家政策性金融機構應當在其業務經營范圍內，采取多種形式，為中小企業提供金融服務。
第十六條 國家采取措施拓寬中小企業的直接融資渠道，積極引導中小企業創造條件，通過法律、行政法規允許的各種方式直接融資。
第二十二條 政府有關部門應當積極創造條件，提供必要的、相應的信息和咨詢服務，在城鄉建設規劃中根據中小企業發展的需要，合理安排必要的場地和設施，支持創辦中小企業。
失業人員、殘疾人員創辦中小企業的，所在地政府應當積極扶持，提供便利，加強指導。
政府有關部門應當采取措施，拓寬渠道，引導中小企業吸納大中專學校畢業生就業。
附件2
相關統計圖表
圖1 金融機構為中小企業提供的服務產品種類（略）
[注：頻數，也稱“次數”，是指對總數據按照某種標準進行分組，統計出的各組內含個體的個數。頻率，也稱“相對次數”，是指每組的頻數與數據總數的比值。(下同)]
圖2 2011年12月末銀行機構中小企業貸款余額占全部人民幣貸款余額的比例（略）
圖3 2011年12月末銀行機構對中小企業的貸款增速超出全部人民幣貸款增速的幅度（略）
圖4 銀行機構對中小企業的貸款利率相對基準利率的上浮幅度（略）
圖5 貸款過程中銀行額外收取費用的主要種類（略）
圖6 中小企業認為直接融資面臨的突出問題（略）
圖7 服務機構認為中小企業直接融資面臨的突出問題（略）
圖8 中小企業對直接融資的主要建議（略）
圖9 中小企業創辦過程中得到的政策支持（略）
圖10 中小企業對中小企業促進法實施后創辦企業的便利程度的感受（略）
圖11 中小企業在創辦過程中存在的主要問題（略）
圖12 產生上述問題的原因（略）