國家林業局關于加快森林公園發展的意見
(林場發〔2006〕261號)
各省、自治區、直轄市林業廳（局），內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺森工（林業）集團公司，新疆生產建設兵團林業局，國家林業局各直屬單位：
森林公園建設事業，是保護和利用森林風景資源，為社會提供良好森林游憩服務，不斷滿足人們日益增長的生態文化和健康消費需求的一項重要社會事業。做好新時期森林公園工作，是落實科學發展觀、全面建設小康社會的客觀要求，對于促進人與自然和諧相處、推動社會主義新農村建設、實現林業又好又快發展，具有十分重要的意義。為了全面貫徹落實《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》精神，進一步加快我國森林公園建設事業的發展步伐，現提出如下意見。
一、加快我國森林公園發展的緊迫性和重要性
1．森林公園建設取得了明顯成效。改革開放以來，我國森林公園建設事業快速發展，初步形成了一個對各類森林風景資源進行保護和開發利用的建設管理體系。這一體系的建立與發展，有效保護了我國多樣化的森林風景資源，有力地促進了國家生態建設和自然保護事業的發展，在滿足人們不斷增長的戶外游憩需求的同時，直接推動了林業產業結構的合理調整和社會區域經濟的發展，走出了一條不以消耗森林資源為代價，充分發揮森林生態、社會、經濟三大效益促進林業可持續發展的道路。
2．加快森林公園建設是經濟社會發展的迫切要求。森林公園是自然保護事業的重要組成部分和林業向社會提供多種生態產品和服務的重要形式，是新時期我國林業建設的一項重要任務。森林的游憩利用功能是森林具有的多種重要功能之一，隨著經濟社會的不斷發展和人民生活水平的不斷提高，社會對保護森林風景資源、擴大森林游憩功能利用的要求越來越迫切。加快森林公園建設步伐，不斷拓展林業保護的領域和產業發展的空間，促進森林多功能利用方式和林業為社會服務方式的根本轉變，不僅是經濟社會發展對林業的主導需求向以生態需求為主、多功能利用轉變的必然要求，也是全面建設小康社會、實現人與自然和諧相處的客觀需要。
3．森林公園建設存在的問題主要是：森林公園建設的定位不明確、發展滯后，尚有大量珍貴的森林風景資源沒有被納入有效保護的范圍；保護和利用的矛盾突出，一些地方在經濟建設中破壞資源的現象十分嚴重；管理體制不順，經營機制不活，法律制度不健全，基礎設施薄弱，嚴重制約了森林公園建設事業的發展及其社會經濟效益的充分發揮。森林公園建設管理的狀況與我國經濟社會快速發展、人民物質文化生活不斷提高、以及整個林業建設指導思想根本轉變的要求已不相適應，必須進一步理清思路、明確方向、深化改革、加快發展，把我國森林公園建設推向一個新的階段，更好地為國民經濟和社會發展服務。
二、新時期森林公園建設指導思想及目標任務
4．指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，認真貫徹《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》精神，堅持“以政府為主導”和“以人為本、嚴格保護、科學管理、統籌規劃、合理開發、永續利用""的基本方針，深化改革、擴大開放、加強領導、強化管理，不斷提高效益水平，把森林公園建設成為促進保護自然、推進產業發展、弘揚生態文化的堅強陣地，為實現林業又好又快發展做出貢獻。
5．目標任務。力爭到2010年，全國森林公園總數達到2800處，規劃總面積達到3900萬公頃，使我國林業建設區劃范圍內各類具有重要意義的森林風景資源得到有效保護，森林公園建設管理水平不斷提高，游客接待服務能力不斷增強，形成布局合理、功能完備的森林風景資源保護、管理和利用體系。
三、科學規劃，合理布局，全面加快森林公園建設的步伐
6．合理調整森林資源主導功能利用布局。根據社會經濟發展對林業主導需求轉變的具體要求，在組織對各類森林風景資源進行全面調查的基礎上，把環境優美，自然景觀和人文景觀集中，具有一定規模和具備一定區位條件地域的森林，確定為以提供欣賞和游憩服務為主的特種用途林，納入森林公園規劃建設和管理的范圍，實行科學的分類經營和主導目標利用。各地要根據建設發展的實際需要，對不同區位條件下森林的主導功能和經營方向進行合理調整，有計劃地開展風景林營造和對現有林的景觀改造工作，進一步提高我國以游憩利用為主的森林比重，不斷擴大對公眾開放的森林空間，充分發揮森林公園在保護自然生態景觀多樣性和為公眾提供良好森林游憩服務以及開展科普和生態文化教育等方面的功能，真正把森林公園建設當作一項重要的社會事業，全面納入我國現代林業建設發展的總體目標加以推進，使林業的多種社會、經濟和生態效益得到更好的發揮。
7．將森林公園建設納入當地經濟社會發展總體規劃。各級林業主管部門，要根據各地森林風景資源的特點和分布狀況，結合當地經濟社會發展的實際，按照科學規劃、合理布局的要求，認真做好森林公園建設的總體布局規劃。按照山脈、水系的自然分布，對各類森林風景資源進行系統整合，合理設置森林公園，逐步改變目前主要按行政區劃建立森林公園的狀況。要把建設森林公園與各地城鄉建設發展規劃有機地結合起來，城市周圍特別是大中城市周圍集中連片的森林資源，凡具備一定條件的，都應當有步驟地納入森林公園建設規劃范圍。要在理順產權利益關系的基礎上，鼓勵集體或個人將其經營管理的具備一定景觀利用條件的森林資源，納入到森林公園建設開發體系中來。使廣大林農真正成為森林公園建設和森林旅游開發的受益主體，引導他們走一條不以消耗和破壞森林資源為代價、有效利用森林多功能、多效益的脫貧致富之路。
8．規范審批管理和加快重點森林公園建設。要在全面規劃的基礎上，將一批森林風景資源集中、景觀品位較高、規模較大、交通區位條件較好、影響輻射面較廣的森林公園，納入重點規劃建設，以更好地發揮示范帶動作用，促進各類森林公園的全面發展。繼續實行森林公園設立國家、省（自治區、直轄市）和市（縣）三級分級審批制度，按照國務院412號令“國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定”的規定，國家級森林公園的設立按照《國家級森林公園設立、撤銷、合并、改變經營范圍或者變更隸屬關系審批管理辦法》規定的程序，由國家林業局審批。
四、加強森林風景資源保護
9．強化森林風景資源保護管理的職責。森林風景資源是我國自然文化遺產的重要組成部分，是國家形象的重要構成要素，是激發人類創造性以及人與自然和諧相處理念的重要源泉，是滿足人們精神文化需求、提高自身生活質量的重要載體，也是實現經濟社會可持續發展的重要基礎。各級林業主管部門，要把保護和合理利用好我國珍貴的森林風景資源提高到傳承優秀民族文化、建設祖國秀美山川、弘揚先進生態文化、實現人與自然和諧相處以及促進旅游事業發展的高度來認識，進一步強化并切實履行好對各類森林風景資源保護管理的職責，正確處理好保護與利用、長遠利益與眼前利益的關系，促進森林公園建設和森林旅游產業的可持續發展。
10．逐步實現森林風景資源保護管理的制度化。要在對我國多樣化的森林風景資源開展調查、進行科學分類和評價的基礎上，編制《國家重要森林風景資源保護目錄》，明確具體的保護對象和范圍，制定嚴格的保護措施，將那些地質地貌十分獨特、景觀環境特別優美、自然美學價值和人文歷史價值較高、景觀類型具有全國或區域性典型意義的珍貴的森林風景資源，納入國家自然遺產保護的范圍，實行嚴格的保護和科學的管理。要逐步建立對國家重要森林風景資源的保護管理檔案，對各類開發建設帶來的影響進行定期的評估和監測。
11．加強森林公園法制建設。要進一步加快對森林公園建設和保護的地方性法規制定的步伐，同時積極推進國家立法，逐步建立起對森林風景資源保護和森林公園建設管理的完備的法律法規體系和嚴格的執法監管體系，把森林風景資源保護和森林公園建設納入法制化管理的軌道，做到依法保護、依法建設和依法管理。
五、規范森林公園建設管理
12．認真編制和嚴格執行森林公園總體規劃。堅持“先規劃后建設、沒有規劃不能建設”的原則，認真做好森林公園建設總體規劃的編制工作。大力提倡“以人為本、重在自然、貴在和諧、精在特色”的森林公園建設理念，堅持以保護自然景觀為主的建設方向，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動，確保森林公園各類自然景觀獨特風貌的真實性和完整性。加強對森林公園規劃范圍內的林地和各類野生動植物的保護管理，嚴格控制各類容易造成森林景觀及其環境破壞的大型永久性設施的建設。堅持按總體規劃要求建設森林公園，杜絕無規劃建設或不按規劃要求進行建設的行為，確保各項建設設施與自然環境相協調。
13．加強對森林風景資源開發利用的管理。要建立對國有森林風景資源開發利用的有償使用制度，維護森林風景資源資產所有者和使用者的合法權益。森林風景資源資產是一種特殊的國家資產，森林公園管理機構作為國家所有者權益的代表，切實履行好對這項重要國家資產的管理職責。任何經營實體利用森林公園內的森林風景資源從事經營性森林旅游項目開發，都必須經林業主管部門審核同意，按照有償使用的原則，進行資源資產價值評估，并在一定范圍內通過公開招投標的方式取得經營權。要堅決制止各種以招商引資為名，低價甚至無償出讓、轉讓國有森林風景資源經營權的行為；嚴格控制森林公園經營權整體轉讓，防止國有森林風景資源被投機商獨家壟斷并造成國有資產嚴重流失；禁止將森林公園建設的社會管理職能納入市場流轉，切實維護好各項國家權益。森林公園管理機構收取的門票收入和森林風景資源有償使用費收入，應主要用于森林風景資源的保護和管理。
14．加大對森林公園的行業監管力度。認真整頓無規劃或不按規劃進行建設的行為；堅決取締對森林風景資源造成破壞或嚴重環境污染的森林旅游開發項目；嚴肅查處在森林公園內亂捕濫獵、亂采濫挖破壞景觀環境以及不經批準擅自征、占用林地等違法行為；加強對森林公園旅游秩序的管理，倡導開展文明、健康、有益的森林旅游活動；嚴格控制森林公園超環境容量接待游客。
六、深化體制改革，增強森林公園和森林旅游的活力
15．加快森林公園體制機制改革。要進一步加快改革步伐，建立適應社會主義市場經濟的有利于森林風景資源保護和森林旅游產業發展要求的森林公園管理體制和運行機制。以國有森林風景資源為主體建立的森林公園，其管理機構應納入公益性事業單位管理，所需經費納入各級財政預算。要按照管理與經營“兩權分離”的原則，進一步明確森林公園建設管理的職責和任務，把建設管理的重點主要放在加強森林風景資源保護、組織監督總體規劃實施、開展風景林改造與營建、加強公益性基礎設施建設以及強化森林風景資源資產管理等方面，切實履行好政府賦予的各項公共管理和建設的職能。同時，按照社會辦產業和企事分開的原則，逐步把納入公益性事業單位管理的森林公園直接從事的各類商品經營性活動剝離出去，另行組建或以各種有償方式轉由其他獨立承擔民事責任的企業法人實體經營，將以各類森林風景為依托的森林旅游產業全面推向市場、推向社會，真正把森林旅游產業辦成開放式的社會化大產業。要加強對其他所有制主體建立的森林公園的行業指導，促進建設和經營管理水平不斷提高。
16．拓寬森林公園建設資金投入的渠道。積極爭取國家和各級政府不斷加大對森林公園各類公益性基礎設施建設財政性資金投入，同時，在統一規劃、統一管理的基礎上，進一步放寬政策，擴大招商引資，采取市場運作的辦法，鼓勵各類具備條件的經濟實體投資森林公園建設，進一步改善森林公園基礎條件，不斷提高森林公園保護管理和服務大眾的能力。
17．全面提高森林旅游產業發展的社會化程度。按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，將森林公園內的旅游接待服務、休閑娛樂項目、商業網點等全面推向市場。廣泛調動不同所有制經營主體發展森林旅游的積極性，形成競爭有序的發展環境，不斷擴大產業規模，改善服務質量，全面提高森林旅游產業的整體效益水平。要充分挖掘森林豐富的文化內涵，不斷拓展適合區域森林風景資源特點的森林旅游產品，大力發展特色旅游，不斷提高森林旅游產品的質量和市場競爭力。進一步加強對森林公園內導游、餐飲、住宿、娛樂、安全、保衛、環境衛生等各方面的規范管理，優化森林公園的旅游環境。要充分利用林區的資源優勢，加大旅游商品和旅游紀念品、藝術品的開發力度，逐步形成規模化、系列化和品牌化，不斷培育和壯大森林旅游市場，促進森林旅游產業的全面發展。
七、完善科技支撐，強化隊伍建設
18．加強森林公園建設的科技支撐體系建設。研究制定對我國森林風景資源進行科學分類和對森林風景資源資產進行價值評估的辦法，完善對森林風景資源質量及其資產價值的評價體系；研究制定對森林風景資源變化情況進行定期評估的辦法，建立科學的景觀資源監測體系；進一步完善統計管理辦法，建立有利于加強對森林旅游產業發展宏觀調控和服務的信息管理體系。積極探索和大力推廣促進森林風景資源保護、風景林建設管理、以及對各類森林風景資源合理開發利用等方面的先進技術，不斷提高我國森林風景資源保護利用的科學技術水平。積極開展廣泛的國際交流與合作，學習借鑒國際先進的森林公園建設管理經驗和技術，促進我國森林風景資源保護利用事業與國際接軌。
19．強化森林公園建設管理專業人才隊伍建設。要積極開展對森林公園各類建設管理人員特別是領導干部的崗位培訓，不斷提高干部隊伍的整體素質。逐步建立對森林公園各項關鍵崗位嚴格的持證上崗制度。積極引入競爭機制，打破地區、部門和行業界限，對森林公園各類管理人員實行公開招聘，競爭上崗，不斷提高森林公園經營管理的水平。
八、加強組織領導
20．加強領導，形成合力，共同推動森林公園事業發展。要充分認識加快森林公園建設發展在整個林業建設和社會經濟發展中的重要意義，切實加強各級政府對這項事業發展的組織領導，使森林公園建設發展更好地融入到整個社會經濟發展的有機整體之中。各級林業主管部門要充分發揮行業管理的職能作用，建立健全對森林公園的管理機構，加強人員配備，落實工作經費，強化管理職能。要在各級黨委、政府的統一領導下，進一步加強部門間的協調配合，充分調動各部門和社會的積極性，共同推動這項事業全面、快速、健康的發展。
國家林業局
二OO六年十二月二十一日