一、監督管理原則和目標

按照內部自律與外部監管、合規監管與風險監管、持續監管與審慎監管、靈活監管與指導服務相結合的原則，對農村資金互助社實施持續、動態的監督管理，促進農村資金互助社建立靈活有效的法人治理機制，健全內部控制，依法合規經營，有效防范和控制風險，更好地滿足社員的金融服務需求，實現安全健康持續發展，切實做到自愿發起、自律管理、自主經營、自擔風險，將農村資金互助社真正辦成互助合作性質的新型社區農村金融組織。

二、監督管理方式

銀行業監管機構應協調有關方面，建立以農村資金互助社自律管理、銀行業監管機構監管、地方政府風險處置和社會監督服務相結合的監督管理體系。

現階段在充分發揮農村資金互助社自律管理作用的同時，要強化銀行業監管機構外部監管和地方政府審計監督和風險處置職責。隨著農村資金互助社相關法律法規、監管制度的不斷完善，要逐步過渡到以自律管理和社會監督為主的非審慎性監管。

三、監督管理措施

(一)科學規劃和正確引導市場準入

1.科學制定發展規劃。銀行業監管機構應根據當地經濟金融發展環境、金融服務狀況和監管資源配置情況，合理確定農村資金互助社發展規劃和年度組建計劃，重點解決經濟落后、金融網點覆蓋率低的農村地區金融服務不足問題。各省年度組建計劃應在每年1月份報銀監會備案。

2.堅持互助合作原則。農村資金互助社是以社員為服務對象，辦理存貸款等金融業務的互助合作性質的機構，銀行業監管機構應監督農村資金互助社遵循“自愿、民主、互助、合作”的原則設立和運營。

3.嚴格實施市場準入。要堅持市場準入標準和程序，防止片面追求機構數量的傾向;要積極對農民進行政策引導，防止行政干預和強迫命令;要鼓勵農村資金互助社聘用大中專畢業生或引進有銀行從業經驗的高管人員和業務人員，適應經營管理的需要。

(二)加強內部自律監管

1.建立有效的法人治理結構。銀行業監管機構應督促農村資金互助社建立“簡捷靈活、制衡有效”的法人治理結構。不設理事會的，要充分發揮社員(社員代表)大會決策職能和經理的法人代表作用。要設立由社員、提供無償服務和捐贈的社會人士、業務合作伙伴代表等利益相關者組成的監事會，對理事會、經理的決策和業務經營行為進行監督，組織開展農村資金互助社的內部審計。

2.建立內部控制制度。銀行業監管機構應督促農村資金互助社建立簡便易行且能有效覆蓋全部業務、崗位的內部控制制度，明確存款、貸款、投資、融資、會計、出納、結算等主要業務流程及操作規范，做到會計、出納和貸款審查、審批的合理分離和有效制約。

3.建立成員承諾制度。農村資金互助社是由社員自愿發起、自律管理、自主經營、自擔風險的互助合作性質的機構，銀行業監管機構應監督發起人和入股社員與農村資金互助社簽訂承諾協議，承諾自覺遵守章程、參與民主管理和承擔相應的風險。

(三)強化資本約束和撥備監管

1.確保資本充足率在任何時點均保持在8%以上。銀行業監管機構應督促農村資金互助社根據資產變化情況和業務發展狀況建立股金規劃和資本補充機制，嚴禁吸收存款化股金，確保股金的穩定。要建立資本充足率監測預警制度，根據各機構實際，在8%之上(臨近8%)設置預警線，當資本充足率接近預警線時，應及時進行預警，防止其降到8%以下。資本充足率低于8%時，應按《農村資金互助社管理暫行規定》及時采取分類監管措施。

2.確保撥備充足率始終保持在100%以上。銀行業監管機構應督促農村資金互助社建立以脫期法為基礎的貸款分類和撥備制度。以貸款逾期情況按季進行分類，逾期一個月(含)以內的為正常類;逾期一個月到三個月(含)的為關注類;逾期三個月到兩年(含)的為次級類;逾期兩年以上的為可疑類;符合《財政部關于印發〈金融企業呆賬核銷管理辦法〉的通知》(財金〔2005〕50號)規定認定為呆賬的信貸資產，或借款人無力償還貸款，預計貸款損失率超過90%的為損失類。銀行業監管機構要督促農村資金互助社按關注類2%、次級類25%、可疑類50%、損失類100%的比例提取專項準備，并按有關規定在利潤分配時提取一般準備。同時要參照《農村合作金融機構非信貸資產風險分類指引》(銀監發〔2007〕29號)對非信貸資產進行分類并計提減值準備。對不按規定提足撥備的，應責令限期整改;整改不到位的，應停止辦理部分或全部業務，直至采取停業整頓措施。

(四)建立非現場監測和監督檢查機制

1.加強日常監管。銀監分局對農村資金互助社實行屬地監管(設在省會城市農村地區的由銀監局負責，下同)。銀監分局根據轄內農村資金互助社設置情況，合理配備主監管員，具體負責對農村資金互助社的日常監管。主監管員要對農村資金互助社資本充足率、貸款損失準備充足率、大額貸款、不良貸款、投融資業務等進行持續監測，督促、指導農村資金互助社填報非現場監管報表并進行風險分析，每月至少對其信息披露和主要業務情況巡查一次，根據業務監測、報表分析和巡查情況，有效識別、度量、分析、判斷被監管機構風險狀況，及時進行風險提示，提出防范化解風險的措施與建議，督促限期整改。銀監局負責制定農村資金互助社監管政策實施細則，匯總分析轄內農村資金互助社非現場監管信息，組織制定現場檢查計劃，指導銀監分局開展非現場監管和現場檢查工作，撰寫轄內農村資金互助社年度綜合監管報告，于次年2月底前上報銀監會，同時抄報省級人民政府。

2.實施現場檢查。銀行業監管機構應根據風險狀況，有計劃地對農村資金互助社實施專項或全面現場檢查。必要時可招聘信譽好、資質高的社會中介機構實施現場檢查。

3.加強外部審計。銀行業監管機構應提請省級人民政府〔可授權縣(市)政府〕對農村資金互助社實施審計;為增強社會公信力，銀行業監管機構可要求農村資金互助社聘用社會中介機構實施外部審計。

4.開戶銀行監督。銀行業監管機構應要求農村資金互助社只在一家銀行業金融機構開立賬戶，并督促開戶銀行按賬戶管理規定對農村資金互助社賬戶資金往來進行監督，及時向屬地監管機構報告農村資金互助社賬戶大額資金往來(大額標準由屬地監管機構確定)和其他異常情況，同時向農村資金互助社提供業務輔導和培訓服務。

5.規范會計核算和報表。銀行業監管機構根據監管的需要，可要求農村資金互助社采取外包方式委托社會中介機構編制財務會計核算軟件;聘請社會中介機構幫助建立會計賬冊和編制會計報表、進行會計核算、填報監管報表等。

(五)充分披露經營管理信息

銀行業監管機構應督促農村資金互助社建立信息披露制度，及時向社員公開各項經營管理制度，按月公開股金、貸款、融資、債券投資和財務收支情況;每年向社員披露經過監事會或政府審計部門、中介機構等審計的財務會計報告，開戶行提供的賬戶資金情況證明，以及社員股金和積累情況、貸款及經營風險情況、投融資情況、盈利及分配情況、案件和其他重大事項，自覺接受社員的監督。

(六)嚴肅查處違法違規行為

銀行業監管機構要通過非現場監管、現場檢查、建立舉報制度和外部監督員等形式，嚴格監督農村資金互助社按照《農村資金互助社管理暫行規定》規范經營，對向非社員吸收存款和違反國家利率政策吸收存款，向非社員、超比例和違反國家有關政策發放貸款，違反規定條件融入資金，違規進行債券投資的，應責令限期整改并追究相關人員責任;整改不到位的，應停止辦理部分或全部業務，直至采取停業整頓措施。

(七)有效實施風險管理和處置

1.加強風險管理。銀行業監管機構應督促農村資金互助社合理配置流動性資產，按支付規律確定備付金額度，防止流動性風險;督促其建立健全貸款制度，合理制定審查程序、操作規程，嚴格控制大額貸款，切實加強貸款質量管理，防止不良貸款的產生，有效防范信用風險;督促其嚴格執行銀監會《關于加大防范操作風險工作力度的通知》和案件治理的有關規定，嚴防賬外經營和攜款潛逃等操作風險。

2.有效處置風險。銀行業監管機構要積極協助省級人民政府對農村資金互助社進行風險處置。一是協助省級人民政府研究制定農村資金互助社重大案件、突發事件和群體事件應急處置預案，并協助省級人民政府組織相關部門和縣(市)政府妥善處理重大案件和風險事件;二是提請省級人民政府制定農村資金互助社支付風險處置預案，將農村資金互助社納入地方金融救助體系，當發生支付風險時，提請省級人民政府采取有效措施實施救助;三是協助省級人民政府依法處置高風險農村資金互助社，當發生清償性風險時，應按承諾協議落實每個社員的風險責任，并按照有關規定實施市場退出。

四、建立協調機制

銀行業監管機構要提請當地政府建立以地方政府為主導的農村資金互助社監管協調機制，協助省級人民政府督促各有關方面切實履行職責，既要防止出現監管真空，又要防止監管過度，提高對農村資金互助社監督管理的有效性。

(一)加強政策協調。銀行業監管機構應認真研究農村資金互助社準入政策和審慎監管規則，提請地方政府研究出臺財政稅收等各項扶持政策。對農村資金互助社經營中的困難和監管中發現的新情況、新問題，要提請地方政府協調有關方面及時解決，促進農村資金互助社的持續健康發展。

(二)加強工作協調。銀行業監管機構應協調建立農村資金互助社監督管理的溝通機制，提請地方政府建立聯席會議制度，定期研究、通報農村資金互助社監督管理和經營發展情況，實現信息共享。銀行業監管機構現場檢查和地方政府、中介機構的外部審計要協調進行，避免重復檢查，造成監管資源浪費，增加農村資金互助社負擔。

(三)加強風險處置協調。銀行業監管機構要定期向地方政府通報農村資金互助社的風險狀況，協助地方政府對農村資金互助社出現的重大風險進行處置，有效控制風險蔓延，維護社會穩定。

請各銀監局將本意見轉發至各銀監分局。

二○○七年十二月二十一日