一、“小金庫”的概念和認(rèn)定

根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》(中辦發(fā)2009)18號(hào))的規(guī)定，本次治理所說的“小金庫”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)符合規(guī)定的單位賬簿;二是不僅僅局限在資金，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其資產(chǎn);三是就認(rèn)定而言不強(qiáng)調(diào)設(shè)立“小金庫”的手段和方法。認(rèn)定是否屬于“小金庫”的唯一標(biāo)準(zhǔn)是看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。所謂單位賬簿是指《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的本單位會(huì)計(jì)賬簿。

需要注意的是，在往來科目中列收列支，超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼，公款旅游、請(qǐng)客、送禮等，只要是在符合規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認(rèn)定為“小金庫”，應(yīng)按違反財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)法律法規(guī)、規(guī)章制度及有關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定和國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行處理處罰。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，“小金庫”稱謂不是法律用語。因此在處理處罰時(shí)，應(yīng)根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《金融違法行為處罰辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，引述“賬外資金”、“賬外資產(chǎn)”、“賬外賬”等法定用語，確保處理處罰的一致性、規(guī)范性。

二、處理處罰的基本原則

對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“小金庫”問題的處理處罰，必須堅(jiān)持依法依紀(jì)、寬嚴(yán)相濟(jì)的原則、原則性與客觀性相結(jié)合的原則、處理事與處理人相結(jié)合的原則，以查實(shí)的事實(shí)為依據(jù)，以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，既體現(xiàn)政策的嚴(yán)肅性，又體現(xiàn)政策的統(tǒng)一性。

三、從輕從寬和從重從嚴(yán)處理處罰的相關(guān)規(guī)定

(一)從輕從寬處理處罰的相關(guān)規(guī)定

從輕從寬的總體原則是，對(duì)自查發(fā)現(xiàn)的問題從輕從寬處理。凡自查認(rèn)真、糾正及時(shí)的，對(duì)責(zé)任單位可從輕、減輕或免予行政處罰，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員可從輕、減輕或免予處分。各單位對(duì)其所屬單位進(jìn)行的內(nèi)部檢查視同自查。具體處理處罰依據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》第十一條及《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》第十二條的規(guī)定，從輕處分。符合《行政處罰法》第二十七條規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。符合《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。

(二)從重從嚴(yán)處理處罰的相關(guān)規(guī)定

從重從嚴(yán)的總體原則是，對(duì)被查發(fā)現(xiàn)的“小金庫”問題，不僅要嚴(yán)格依法依規(guī)對(duì)單位進(jìn)行處理處罰，還要對(duì)有關(guān)責(zé)任人員依紀(jì)依法追究責(zé)任。《國(guó)有及國(guó)有控股金融企業(yè)“小金庫”專項(xiàng)治理試點(diǎn)工作方案》印發(fā)后設(shè)立“小金庫”的，對(duì)責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人要嚴(yán)肅處理，按照組織程序先予以免職，再依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任。具體處理處罰依據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》第十條及《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》第十一條的規(guī)定，從重處理。

四、定性及處理處罰依據(jù)

(一)“小金庫”問題定性依據(jù)

1.《會(huì)計(jì)法》第三條、第九條、第十五條、第十六條、第十七條、第二十五條、第二十六條;

2.《公司法》第一百六十五條、第一百七十二條;

3.《商業(yè)銀行法》第五十一條、第五十二條、第五十五條;

4.《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》、《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》、《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》、《禁止金融機(jī)構(gòu)設(shè)置“小金庫”的財(cái)務(wù)管理規(guī)定》及財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、稅收等規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定。

(二)“小金庫”問題處理處罰依據(jù)

1.《會(huì)計(jì)法》第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十五條等的規(guī)定;

2.《公司法》第二百零二條、第二百零三條;

3.《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條;

4.《商業(yè)銀行法》第七十五條、第七十八條、第七十九條、第八十四條、第八十五條、第八十九條;

5.《金融違法行為處罰辦法》第十一條;

6.《財(cái)政違法行為處罰處分條例》(國(guó)務(wù)院令第427號(hào))第九條、第十六條、第十七條、第十八條、第十九條等的規(guī)定;

7.《禁止金融機(jī)構(gòu)設(shè)置“小金庫”的財(cái)務(wù)管理規(guī)定》第二十六條、第二十七條;

8.財(cái)務(wù)、稅收、資產(chǎn)、現(xiàn)金等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的相關(guān)規(guī)定。

五、處理處罰具體意見

處理處罰的總體要求是，將“小金庫”的資金或資產(chǎn)納入國(guó)家規(guī)定的賬簿內(nèi)，統(tǒng)一登記和核算;對(duì)財(cái)政性資金，該繳入國(guó)庫的繳入國(guó)庫，該上交財(cái)政專戶的上交財(cái)政專戶;涉及稅務(wù)問題的，按稅法的有關(guān)規(guī)定處理;對(duì)“小金庫”資金發(fā)給個(gè)人的部分，該追繳的追繳，該退還的退還;對(duì)設(shè)立使用“小金庫”的單位給予警告或通報(bào)批評(píng)，該罰款的罰款;對(duì)設(shè)立“小金庫”直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，要按照干部管理權(quán)限，依照黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)肅追究責(zé)任;“小金庫”數(shù)額巨大、情節(jié)嚴(yán)重的，按照有關(guān)規(guī)定從重處理，公告其行為及處理處罰決定;涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)專項(xiàng)治理工作中發(fā)現(xiàn)的其他違反法律法規(guī)的問題，按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。需要移送的，及時(shí)移送相關(guān)部門處理。

處理處罰應(yīng)根據(jù)“小金庫”的資金來源和“小金庫”的支出情節(jié)、性質(zhì)、金額綜合考慮，可參考以下意見。

(一)“小金庫”的資金來源

1.用經(jīng)營(yíng)性收入等各類收入設(shè)立“小金庫”

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)用利息收入、手續(xù)費(fèi)收入、資產(chǎn)清理和抵債資產(chǎn)變現(xiàn)收入等各類收入設(shè)立“小金庫”的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，限期追回有關(guān)款項(xiàng)和違法所得，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款，并依據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《金融違法行為處罰辦法》的有關(guān)規(guī)定，視情節(jié)處以下列行政處罰：警告;沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款;沒有違法所得的，處10萬元以上50萬元以下的罰款;責(zé)令銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員給予紀(jì)律處分;對(duì)直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，處5萬元以上50萬元以下罰款;取消直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員一定期限直至終身從事銀行業(yè)工作。

2.用財(cái)政性資金設(shè)立“小金庫”

(1)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取隱匿、截留等方式，不繳或少繳行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金等財(cái)政收入設(shè)立“小金庫”的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，督促上繳應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入。需要進(jìn)行處罰的，移送財(cái)政或?qū)徲?jì)部門處理。屬于稅收方面的違法行為，依照有關(guān)稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理處罰。

(2)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)采取虛報(bào)、冒領(lǐng)、挪用等違法手段騙取財(cái)政資金及政府承貸或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款設(shè)立“小金庫”的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，追回違反規(guī)定使用、騙取的有關(guān)資金。需要進(jìn)行處罰的，移送財(cái)政或?qū)徲?jì)部門處理。

(3)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)私存私放財(cái)政資金或其他公款設(shè)立“小金庫”的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，追回私存私放的資金，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，并依據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》的有關(guān)規(guī)定，視情節(jié)處以下列行政處罰：沒收違法所得;對(duì)單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。

3.虛列支出、成本、費(fèi)用設(shè)立“小金庫”

(1)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以假發(fā)票、假合同等方式編造虛假經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，虛列各項(xiàng)支出、成本、費(fèi)用設(shè)立“小金庫”的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，限期追回有關(guān)款項(xiàng)，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。需要進(jìn)行處罰的，移送財(cái)政或?qū)徲?jì)部門處理。

(2)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)超出實(shí)際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)金額列支會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等各項(xiàng)支出、成本、費(fèi)用，以掛賬消費(fèi)或套取資金方式設(shè)立“小金庫”的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，限期追回有關(guān)款項(xiàng)，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。需要進(jìn)行處罰的，移送財(cái)政或?qū)徲?jì)部門處理。

4.轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”

(1)除《工會(huì)法》規(guī)定的資金來源外，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)將公款轉(zhuǎn)入工會(huì)賬戶的，可以認(rèn)定為“小金庫”。由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，限期追回轉(zhuǎn)移的資金，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

(2)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以關(guān)聯(lián)交易等方式撥款到下級(jí)單位，并在下級(jí)單位列支應(yīng)由本單位承擔(dān)的各項(xiàng)費(fèi)用的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，限期追回轉(zhuǎn)移的資金，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

5.賬外資產(chǎn)

(1)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有賬外固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

(2)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有賬外股權(quán)和債權(quán)(包括對(duì)個(gè)人借款和貸款)的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，追回有關(guān)款項(xiàng)，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

(3)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有賬外有價(jià)證券的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，限期處置，追回有關(guān)款項(xiàng)，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

(二)“小金庫”的資金用途

關(guān)于“小金庫”的資金支出需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是“小金庫”資金用途與“小金庫”資金來源緊密相連，處理處罰時(shí)原則上以“小金庫”資金來源適用的法律法規(guī)為主;二是“小金庫”資金用途的去向、性質(zhì)、情節(jié)是研究確定處理處罰“從嚴(yán)”或“加重”政策的重要依據(jù);三是“小金庫”資金來源與“小金庫”資金用途處理處罰適用法律法規(guī)依據(jù)不一致時(shí)，以法律法規(guī)規(guī)定的上限為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，但不得重復(fù)處罰。

1.購建資產(chǎn)

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)使用“小金庫”資金購建房產(chǎn)、汽車等資產(chǎn)保障公用需要的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，納入單位會(huì)計(jì)賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。購建房產(chǎn)、汽車等資產(chǎn)違規(guī)供個(gè)人使用的，責(zé)令限期收回或處置賬外資產(chǎn)，納入單位法定賬簿，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

2.發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼補(bǔ)貼、福利等

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)使用“小金庫”資金發(fā)放獎(jiǎng)金、津貼補(bǔ)貼、實(shí)物及購物卡等、報(bào)銷應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令追回，納入法定賬簿核算，按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款，并依據(jù)《會(huì)計(jì)法》第四十二條規(guī)定，對(duì)單位處3000元以上5萬元以下的罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。

3.接待宴請(qǐng)、公款旅游支出

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)使用“小金庫”資金接待宴請(qǐng)的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。用于集體或個(gè)人旅游的，追回有關(guān)款項(xiàng)，納入單位法定賬簿核算，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

4.用于禮品、禮金支出

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)使用“小金庫”資金進(jìn)行禮品、禮金支出的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，追回資金，納入單位法定賬簿核算，并視情節(jié)輕重追究有關(guān)人員責(zé)任;對(duì)已購買尚未發(fā)放的禮品，責(zé)令限期處置，并將處置所得納入單位法定賬簿核算。

5.彌補(bǔ)成本、費(fèi)用

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)使用“小金庫”資金用于彌補(bǔ)成本、費(fèi)用的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，調(diào)整有關(guān)會(huì)計(jì)賬目，納入單位賬簿統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，并按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款。

6.私分

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)人員私分“小金庫”款項(xiàng)的，由實(shí)施檢查的機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，追回資金納入單位法定賬簿核算，按照稅收有關(guān)規(guī)定補(bǔ)繳稅款，并嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

六、處理處罰程序

銀監(jiān)會(huì)對(duì)查出的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)“小金庫”問題進(jìn)行處理處罰時(shí)，應(yīng)由各檢查組根據(jù)本意見的要求，充分考慮被查單位反饋的實(shí)際情況，提出具體的處理處罰措施。檢查組負(fù)責(zé)制作《現(xiàn)場(chǎng)檢查意見書》報(bào)銀監(jiān)會(huì)治理辦，治理辦辦公會(huì)議討論通過后報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人審批，領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人審定后報(bào)中央治理辦審核，中央治理辦審核后，由銀監(jiān)會(huì)按照法定程序統(tǒng)一向被查單位下達(dá)處理處罰決定。擬實(shí)施行政處罰的，按照《銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》規(guī)定的立案、調(diào)查、取證和審查程序進(jìn)行。檢查組負(fù)責(zé)制作《行政處罰意見告知書》和《行政處罰決定書》，并將調(diào)查報(bào)告、相關(guān)證據(jù)、當(dāng)事人陳述和申辯的意見、法律部門的審查意見及其他相關(guān)材料一并報(bào)銀監(jiān)會(huì)治理辦，治理辦辦公會(huì)議討論通過后報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人審批。重大行政處罰報(bào)主席會(huì)議集體討論決定。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人審定后或主席會(huì)議集體討論決定后報(bào)中央治理辦審核，中央治理辦審核后，由銀監(jiān)會(huì)按照法定程序統(tǒng)一向被查單位下達(dá)行政處罰決定。具體處理處罰程序參照《銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)程》和《銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法》規(guī)定的程序執(zhí)行。

七、關(guān)于移送

凡設(shè)立和使用“小金庫”的，原則上要根據(jù)《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為適用〈中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例〉若干問題的解釋》和《設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》，按照干部管理權(quán)限移送相應(yīng)紀(jì)檢監(jiān)察部門處理處罰。對(duì)于設(shè)立和使用“小金庫”涉嫌犯罪的，可先移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理，再移送司法機(jī)關(guān)，也可直接移送司法機(jī)關(guān)處理。涉及財(cái)政、稅收、土地等其他問題，線索清晰但未能調(diào)查清楚或需要有關(guān)部門處理的，移送相關(guān)職能部門調(diào)查處理。移送時(shí)應(yīng)將需移送案件的工作底稿、檢查報(bào)告和移送意見等材料一并移送，并按照規(guī)定的程序和要求辦理移送手續(xù)。

八、關(guān)于信訪舉報(bào)

對(duì)于信訪舉報(bào)的“小金庫”問題，屬于銀監(jiān)會(huì)直接監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)的，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)查證;屬于金融機(jī)構(gòu)地方分支機(jī)構(gòu)或法人機(jī)構(gòu)的，由銀監(jiān)會(huì)駐當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查證。查證屬實(shí)的，由銀監(jiān)會(huì)或當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)按本意見的規(guī)定處理處罰;需移送的，按照有關(guān)規(guī)定移送相關(guān)部門。

本意見僅供此次“小金庫”治理工作處理處罰時(shí)使用。

二○一一年五月六日