最高人民法院關于加強人民法院基層建設促進公正司法工作情況的報告
－－2011年10月25日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議上
最高人民法院院長 王勝俊
全國人民代表大會常務委員會：
現在，我代表最高人民法院報告關于加強人民法院基層建設、促進公正司法的工作情況，請予審議。
截至2011年6月，全國共有3115個基層法院，下設9880個人民法庭；基層法院（含人民法庭，下同）共有法官及其他工作人員250827人，占全國法院總人數的76.9%。2008年至今年上半年，基層法院共審理和執行各類案件30381840件，占全國法院審理和執行案件總數的89.28%。
基層法院工作直接關系法院工作全局。2008年以來，在黨中央的堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監督下，在國務院大力支持下，最高人民法院和各高級、中級法院監督指導全國基層法院始終堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上，認真踐行“為大局服務，為人民司法”工作主題，確保人民法院工作正確方向；始終堅持狠抓執法辦案第一要務，公正司法、嚴格司法、能動司法，為經濟社會發展提供有力司法保障；始終堅持司法為民，努力通過審判、執行案件保障人民群眾權益，完善司法便民利民措施，不斷滿足人民群眾的司法需求；始終堅持推進改革創新，健全工作機制，加強規范管理，強化內外監督，促進完善中國特色社會主義司法制度；始終堅持狠抓隊伍建設，提高司法能力，改進司法作風，促進司法廉潔，提升司法公信力；始終堅持黨的領導，自覺接受人大監督，為基層建設提供有力的政治保障。
一、人民法院加強基層建設的主要做法
最高人民法院高度重視基層建設，堅持面向基層、服務基層、建設基層，監督指導基層法院以審判執行工作為中心，以公正司法為目標，以服務大局、司法為民為著力點，以改革創新為動力，以隊伍建設為根本，統籌兼顧開展各項工作。今年初，最高人民法院出臺《關于進一步加強新形勢下人民法院基層基礎建設的若干意見》，就加強基層建設、促進司法公正作出新的部署。各地基層法院認真貫徹各級黨委、人大和上級法院的工作部署，在加強基層建設、維護司法公正方面做了大量卓有成效的工作。
（一）大力加強基層法院隊伍建設，基層法院隊伍整體素質進一步提升
加強思想政治建設。堅持把思想政治建設放在首位。2008年以來，深入開展黨的十七大文件和社會主義法治理念“大學習、大討論”、學習實踐科學發展觀、創先爭優、“發揚傳統、堅定信念、執法為民”主題教育實踐和“人民法官為人民”主題實踐等活動，基層法官的大局意識、法律意識、為民意識普遍增強。最高人民法院確立“抓黨建帶隊建促審判”的總體工作思路，指導基層法院加強黨建工作，在全國法院基本形成條塊結合、上下聯動、整體推進的黨建工作格局。創新黨建工作形式，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘和黨員干部的先鋒模范作用。著力加強法院文化建設，大力弘揚“公正、廉潔、為民”司法核心價值觀，積極營造健康向上的法院文化氛圍。注重發揮先進典型示范作用，激勵廣大法官立足基層、干事創業、公正司法、一心為民。
加強司法能力建設。大力改進法官教育培訓工作。針對過去一些培訓重理論輕實踐、重學歷輕能力的問題，最高人民法院要求以樹立社會主義法治理念、提高司法能力為目標，倡導法官教學、案例教學、現場教學，增強了培訓效果。最高人民法院制定《2011-2015年全國法院教育培訓規劃》，明確向基層傾斜、提高一線法官司法能力的工作要求。以領導班子司法能力建設為重點，對全國3622名中級、基層法院院長進行輪訓，各高級法院完成對中級、基層法院副院長和近萬名人民法庭庭長的輪訓，基層法院領導干部的司法理念更加端正，履職能力得到提升。各地通過資深法官傳幫帶、立案信訪窗口崗位鍛煉、調解技能學習培訓等方式，著力提高年輕法官化解矛盾糾紛、做實際工作的能力。積極開展對刑法修正案、國家賠償法等新頒布或新修訂法律的培訓工作，確保法律正確實施。2008年以來，全國法院共培訓基層法官約20萬人次。最高人民法院采取講師團巡回授課、舉辦少數民族法官培訓班、組織編寫雙語法官培訓教材等方式，著力提高西部和民族地區法官的司法能力。
加強司法作風建設。最高人民法院把改進司法作風作為隊伍建設的突破口。2009年，以基層法院和窗口單位為重點，開展司法作風大檢查，著力解決一些法院隊伍和工作中存在的問題。2010年，集中開展對違規收費、違規管理涉案款物、違規采取強制措施的專項治理。今年，在全國法院深入開展“群眾觀點大討論”活動，引導法官及其他工作人員增強群眾感情，改進司法作風，提高做群眾工作的能力。各地基層法院普遍開展法官進社區、進鄉村、進企業、進學校等活動，聽民聲、察民情、解民憂，進一步密切了法官與群眾的血肉聯系。
加強反腐倡廉建設。最高人民法院高度重視隊伍的司法廉潔教育，組織基層法院廣泛開展黨性黨風黨紀教育、職業道德教育和反面典型警示教育，著力強化領導干部和廣大法官的廉潔自律意識。積極推進反腐倡廉制度創新，實施對配偶子女從事律師職業的法院領導干部和審判執行崗位法官任職回避的制度，制定防止法院內部人員干擾辦案的制度，在審判、執行部門配備廉政監察員，強化對司法活動的實時監督，確保司法公正。目前全國基層法院共配備廉政監察員25113人。最高人民法院制定“五個嚴禁”等規定，頒布《人民法院工作人員處分條例》，推動各級法院健全網絡舉報受理、違紀線索核查、重大案件督辦等工作機制，促進司法廉潔。
（二）大力加強基層法院制度創新，基層法院審判工作機制進一步完善
積極推進社會矛盾化解機制創新。為充分發揮調解在化解社會矛盾、促進社會和諧中的重要作用，最高人民法院出臺《關于進一步貫徹“調解優先、調判結合”工作原則的若干意見》，指導各級法院加強和規范調解工作。制定《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，推動建立訴訟調解與人民調解、行政調解相互銜接的大調解工作格局。基層法院結合實際，完善調解機制，創新調解方式，在擴大調解覆蓋面的同時，提高調解工作水平，將大量矛盾有效化解在基層、解決在訴前。2008年至今年上半年，全國法院一審民商事案件調解和撤訴結案12441625件，占一審民商事案件總數的62.97%。最高人民法院制定信訪評估預防、信訪情況通報、約期接談、多元化解、案件終結等制度，要求各地法院強化群眾觀念，堅持源頭治理，建立長效機制，工作重心下移，依法妥善解決涉訴信訪問題。
積極推進司法便民機制創新。最高人民法院制定《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》，指導各地創新司法便民舉措，讓群眾切實感受到司法的公開、訴訟的便捷。加強立案信訪窗口建設，完善服務設施，改進便民措施，規范服務內容，健全管理制度，大大提升了立案信訪窗口服務水平。目前全國基層法院立案信訪窗口覆蓋率達90.1%，有14個省份達到100%。各地法院借助立案信訪窗口，為當事人提供訴訟引導、訴前調解、立案受理、訴調對接、判后答疑等“一站式、全方位、多層次、低成本”司法服務。推廣遠程立案、預約開庭、電子簽章等措施，在一些交通不便地區恢復和新建人民法庭，加強審判法庭無障礙設施建設，進一步方便群眾訴訟。大力弘揚“馬錫五審判方式”依靠群眾、方便群眾、服務群眾的精神，最高人民法院出臺《關于大力推廣巡回審判方便人民群眾訴訟的意見》，指導各地加強巡回審判工作。許多基層法院設立車載巡回法庭、旅游糾紛巡回法庭、道路交通事故巡回法庭等，增加巡回審判點，擴大司法服務范圍。加強司法救助工作，為農民工、老年人、殘疾人等開辟“綠色通道”。2008年至今年上半年，共為經濟確有困難的一審訴訟當事人減免訴訟費19443萬元。
積極推進審判執行機制創新。各地基層法院按照中央和最高人民法院的部署，抓好量刑規范化、執行聯動機制建設、刑事被害人救助等中央確定的司法改革任務的落實，不斷深化審判執行機制改革，促進司法公正高效。調整民商事案件級別管轄標準，完善繁簡分流機制，去年一審案件簡易程序適用率達66.83%。積極開展小額速裁試點工作，提高訴訟效率，降低訴訟成本。全面實行量刑規范化，采取定性與定量分析相結合的方法，確保量刑公開公正。推行行政案件交叉管轄和指定管轄，積極完善行政案件協調機制。深入開展集中清理執行積案、創建無執行積案先進法院、委托執行案件專項清理和反規避執行專項活動，完善執行聯動、立審執協調配合工作機制，初步構建起綜合治理執行難的工作格局。推進陽光司法，最高人民法院制定《關于司法公開的六項規定》，各地基層法院積極創建司法公開示范法院，努力做到依法、有序、及時、全面公開。規范人民陪審工作，加強對陪審員的管理，陪審員履職能力顯著提高。2008年至今年上半年，人民陪審員共參審各類案件2423244件，一審案件陪審率從24.92%提高到36.44%。大力創新和加強審判管理，最高人民法院制定《關于加強基層人民法院審判質量管理工作的指導意見》，構建審判質量、效率、流程、層級、績效管理機制，通過審判質量評估、案件質量評查、優化資源配置、加強流程管理、強化績效考評等手段，提高審判管理水平，確保司法公正高效。
（三）大力加強對基層法院工作的監督指導，基層法院司法水平進一步提高
加強審判監督指導。2008年以來，最高人民法院依法行使司法解釋權，制定適用刑法修正案（八）、公司法、合同法、婚姻法等一系列司法解釋，統一法律適用標準。建立中國特色案例指導制度，發布典型案例，統一裁判尺度。制定《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》、《人民法院為實施“十二五”規劃綱要提供司法保障的意見》，指導基層法院堅持能動司法，發揮審判職能，為應對國際金融危機沖擊、服務經濟社會發展提供有力司法保障。各地法院通過發布白皮書、提出司法建議等方式，積極為黨委政府提供決策參考，推進社會管理創新。最高人民法院就審理危害食品藥品安全犯罪案件、房屋拆遷案件、涉災案件等出臺意見，指導基層法院依法妥善審理涉及民生的各類案件，切實保障群眾權益。為規范上下級法院關系，最高人民法院明確了對下監督指導的范圍與程序，保障各級法院依法獨立行使審判權。各高級、中級法院注重發揮二審和再審功能，完善重點案件督辦、改判和發回重審案件分析、違法審判責任追究等制度，堅持依法糾錯，確保司法公正。
加強巡查督查工作。最高人民法院要求中級以上法院普遍建立司法巡查制度，并在1351個基層法院開展了司法巡查，督促相關法院及時整改工作中存在的問題。建立完善督查制度，對重點工作、重大案件、重要事項實行跟蹤督辦。針對基層法院安全保衛方面存在的問題，加強司法警察配備，開展司法警察崗位大練兵，提高處置突發事件的能力。最高人民法院積極推動建立法院與公安機關的安保聯動機制，會同公安部進行安保工作檢查，督促各地配齊安保設施，落實安保責任，努力維護正常的審判秩序，為群眾提供安全的訴訟環境。積極改進對下監督指導方式，完善基層聯系點制度，深入基層調查研究，及時總結推廣基層經驗，研究解決基層工作中的困難與問題。
加強基層司法保障。為進一步緩解案多人少矛盾，有效解決基層法官短缺問題，2008年以來，最高人民法院積極爭取中央有關部門支持，為基層法院增加政法專項編制25207個。制定《全國法院人才隊伍建設規劃綱要（2010-2020年）》，構建基層人才聚集和保障機制。指導各地法院完善統一招錄制度，開展面向社會公開選拔法官等工作，拓寬法官來源渠道。2010年5月，與中央有關部門聯合出臺文件，從政策上解決一些地方因法官提前離崗離職導致案多人少矛盾加劇的問題。推動各地法院落實帶薪休假、定期體檢、心理干預等制度，為基層法官舒緩工作壓力。在黨中央、全國人大和國務院的關心支持下，最高人民法院積極開展工作，推動基層法院經費保障體制改革取得重大進展，實現了基層法院辦案經費和業務裝備經費主要由中央和省級財政負擔的保障體制。2008年以來，基層法院獲得中央轉移支付資金年均增長20.62%，有效緩解了辦案經費不足問題。堅持“科技強院”工作方針，大力推進審判執行信息管理“天平工程”項目建設，努力提高信息化建設和應用水平。
通過狠抓隊伍建設、推進機制創新、強化監督指導，全國基層法院執法辦案工作得到顯著加強，審判質量和司法水平有了顯著提升，確保了司法的公正與高效。2008年至今年上半年，全國基層法院審理盜竊、殺人、搶劫等各類刑事案件2539175件，有力維護了國家安全和社會穩定；審理婚姻家庭、損害賠償、債權債務、勞動爭議、合同糾紛等各類民商事案件19578953件，妥善化解了大量社會矛盾，促進了經濟社會的健康發展；審理行政訴訟和國家賠償案件363021件，保障了行政相對人合法權益，維護了良好的社會管理秩序；執結各類案件7836134件，最大限度地實現了當事人的合法權益；審理申訴和申請再審案件64557件，依法糾正確有錯誤的裁判，維護司法公正。2008年至2010年，全國法院一審案件法定審限內結案率連續三年在98%以上，一審案件服判息訴率連續三年在89%以上。同時，涌現出山東省東營中院、廣東省梅州中院、黑龍江省大慶市讓胡路區人民法院等一大批先進集體以及扎根基層、心系群眾、公正司法的陳燕萍、鐘世鑫、詹紅荔等一大批優秀法官和司法警察。全國基層法院共有38171個集體、100808名個人立功受獎。其中，1232個集體、1465名個人受到中央有關部門表彰獎勵。
人民法院基層建設取得的成績，離不開全國人大和地方各級人大及其常委會的關心重視，離不開各級人大代表的支持和幫助。多年來，各級人大代表通過視察法院工作、旁聽案件審理、提出意見建議等方式，有力促進了人民法院基層建設的發展進步和司法公正。在此，我謹代表最高人民法院，向一直關心支持人民法院基層建設的全國人大和地方各級人大及其常委會，向各級人大代表表示衷心的感謝！
二、人民法院基層工作中存在的問題和困難
深入基層、了解基層、關心基層，是最高人民法院一以貫之的工作要求。今年7月，最高人民法院又專門開展“基層調研月”活動，由院領導帶隊，深入基層調查研究，總結工作經驗，研究解決問題。目前來看，基層建設主要存在以下幾方面問題：
一是司法水平還需提高，化解矛盾糾紛的能力亟待加強。基層法官的素質能力參差不齊，少數法官不適應新形勢新任務新要求，能動司法、服務大局、司法為民的意識不強；少數法官不注重加強學習，不注重更新法律知識，準確適用法律的水平有待提高；一些法官缺乏群眾工作經驗，不善于正確處理調判關系，不善于統籌兼顧辦案的法律效果與社會效果，在確保司法公正上還要下更大功夫。
二是司法作風還需改進，反腐倡廉任務依然艱巨。少數法官工作責任心不強，案件久拖不決，增加了群眾訟累；少數法官群眾感情不深，工作方法簡單，引起群眾不滿；極少數法官以權謀私、徇私舞弊，嚴重損害司法公信力，在確保司法廉潔上還要下更大功夫。
三是監督指導工作還需加強，司法管理機制有待完善。上級人民法院特別是最高人民法院對下監督指導方式有待進一步改進，指導范圍和途徑有待進一步拓展。監督指導的針對性、科學性、權威性有待提高。在加強上級法院對下級法院的司法管理、幫助基層解決實際問題和困難方面還要下更大功夫。
除上述問題之外，人民法院基層建設還面臨許多困難，主要表現在以下幾方面：
一是司法保障水平仍待提高，法官隊伍不穩定問題應予關注。基層司法保障水平與其承擔的任務不相適應。一些基層法院基礎設施落后，信息化建設滯后，培訓經費不足，制約了工作發展。2008年以來，全國基層法院辦案數量年均增長6.05%，東南部沿海地區和中、西部中心城市基層法官年均辦案三百多件，案多人少矛盾突出。對法官的管理未充分體現司法工作的特點和規律。一些基層法院法官待遇偏低，職業保障不力，加之辦案任務重、工作壓力大、職業風險高，缺乏激勵機制，導致進人難、留人難，隊伍不穩定問題突出。2008年至2010年，全國基層法院共流失法官及其他工作人員8781人。同時，一些法官身心健康狀況堪憂，有的甚至倒在工作崗位上。三年來，全國基層法院有96名法官和司法警察因公殉職，466人因公致殘。
二是涉訴信訪問題仍然突出，信訪案件終結機制亟待完善。涉訴信訪案件處理難度越來越大，特別是非正常訪、重復訪、越級訪等問題易發多發，多頭信訪、無理鬧訪問題屢屢發生，導致案件終而不結，制約和影響基層法院正常的執法辦案工作。信訪案件終結機制尚不完善，加大了信訪工作難度，也損害了法律權威。
三是司法環境仍需大力改善，司法公信有待提升。地方和部門保護主義干擾法官辦案的情況時有發生，基層法院面對的各種干擾多，承擔的各種非司法性事務多，影響審判工作正常開展。少數人公然暴力抗法，采取極端措施報復傷害法官，一些法官人身安全受到威脅。少數人在互聯網上炒作個案，對法院的正常審判活動施加不良影響。全社會尊重司法裁判、維護法律權威的意識有待進一步樹立。
三、進一步加強人民法院基層建設促進公正司法的措施和建議
我國已進入全面建設小康社會攻堅時期，特別是中國特色社會主義法律體系形成后，人民法院基層建設面臨更大的挑戰和考驗。面對新形勢，人民法院必須進一步加強基層建設，更好地發揮審判職能作用，筑牢人民司法事業的根基。
一是認真解決基層法院隊伍建設中存在的突出問題，努力打造一支公正廉潔為民的基層法院隊伍。繼續深入開展創先爭優和“發揚傳統、堅定信念、執法為民”主題教育實踐活動、“人民法官為人民”主題實踐活動以及社會主義法治理念再學習再教育活動，進一步提高法院隊伍的思想覺悟，堅定理想信念。完善基層法院黨建工作指導機制，進一步提高黨建工作水平。建立全員定期培訓制度，用三年時間完成基層法官輪訓工作。進一步加強司法作風和法院文化建設，大力弘揚“公正、廉潔、為民”司法核心價值觀。切實加強基層法院反腐倡廉建設，構建廉政風險防控機制，健全審務督察和執法過錯問責制度，加強對司法權行使的監督，不斷提高人民法院反腐倡廉工作科學化水平。
二是緊緊圍繞執法辦案第一要務，切實發揮基層法院在加強社會管理、化解社會矛盾等方面的積極作用。堅持能動司法，切實為科學發展、加快轉變經濟發展方式提供有力司法保障。繼續做好涉民生保障案件審判工作，依法維護群眾權益。正確把握寬嚴相濟刑事政策，該嚴則嚴，當寬則寬，切實維護社會穩定。正確把握“調解優先、調判結合”工作原則，能調則調，當判則判，盡力化解社會矛盾，促進社會和諧。加強涉及文化事業、文化產業案件審判工作，積極推動社會主義文化大發展大繁榮。加強少年審判、司法建議、社區矯正、社會治安綜合治理等工作，推動完善社會管理體系。
三是進一步拓展司法為民、司法公開、司法民主的廣度和深度，切實加強司法公信建設。繼續創新司法便民機制，擴大巡回審判，合理設置人民法庭，盡力方便群眾訴訟。加強執行工作長效機制建設，依靠體制優勢化解執行難。完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，健全大調解工作格局。加強立案信訪窗口建設，建立涉訴信訪工作長效機制，解決當事人合法合理訴求。深入推進司法公開，更好地接受群眾監督。完善人民陪審制度，大力弘揚司法民主。進一步創新和加強審判管理，確保司法公正高效，不斷提升司法公信力。
四是不斷完善基層法院工作保障機制，確保人民法院工作科學發展。實施基層人才聚集發展戰略，進一步拓展基層法官來源渠道，充實基層一線辦案力量。完善法官遴選和掛職交流制度，建立有利于基層法官成長的人才培養、使用和交流機制。加強編制管理，推動建立適應審判工作需要的編制增補機制。認真落實中央關于“對未達到退休年齡的法官、檢察官不得強制提前離崗退養”的規定，積極會同有關部門完善司法考試政策，改進法官招錄制度，加強民族地區“雙語法官”培養工作，努力緩解案多人少矛盾和法官短缺問題。建立健全法官職業保障和激勵機制，實施法官職務序列制度，完善司法輔助人員管理，改善基層法官及其他工作人員待遇。深化經費保障體制改革，加強基礎設施建設，提升裝備配備水平，加快推進“天平工程”，進一步改善司法條件。
五是繼續加大監督指導力度，努力提高基層法院為大局服務、為人民司法的水平。最高人民法院和各高級、中級法院要著力加強對基層工作的監督指導，并將監督指導效果作為工作考評的重要內容。規范干部協管工作，切實加強基層法院領導班子建設。進一步加強宏觀指導和具體指導，幫助基層法院理清工作思路，強化工作措施，提升司法水平。充分利用審級監督、案例指導等方式，增強監督指導的針對性、科學性和權威性。依法采取指定管轄、提級管轄、指定執行、提級執行等方式，幫助基層法院排除干擾，支持他們依法獨立行使審判權。注重總結推廣基層工作經驗，加大對基層工作正面宣傳力度，爭取社會各界的理解和支持。
針對基層工作存在的實際困難，提出幾點建議：一是盡快修訂人民法院組織法、法官法、民事訴訟法等與基層工作密切相關的法律，嚴格基層法院院長任職條件，完善有利于保障基層法官職業地位和尊嚴的法律制度，完善有利于基層法院發揮職能作用的審判體制和工作機制。二是在幫助基層法院解決人財物等實際困難方面給予高度關注，特別是在提高法官職級待遇、加強法官職業保障、延長法官退休年齡、落實法官培訓經費、穩定法官隊伍等方面給予關心支持。三是推動完善信訪案件終結機制，對已窮盡司法程序的信訪案件，由政府有關部門或基層組織統籌解決，做好困難救助、教育疏導、息訴罷訪等工作，防止終結機制形同虛設。四是進一步加強普法教育工作，促進形成學法、尊法、守法、用法的社會氛圍，優化基層法院的司法環境。
基層工作是人民法院全部工作的根基。化解社會矛盾，重點在基層；推進社會管理，難點在基層；確保公正廉潔執法，關鍵在基層。我們將在以胡錦濤同志為總書記的黨中央堅強領導下，在全國人大及其常委會有力監督下，堅持中國特色社會主義理論體系，認真學習貫徹黨的十七屆六中全會精神，認真落實本次全國人大常委會的審議意見，進一步加強人民法院基層建設和各項工作，充分發揮審判職能作用，以優異的成績迎接黨的十八大勝利召開！