一、改革必要性

2004年以來，燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價及煤電價格聯(lián)動機(jī)制逐步建立，并成為上網(wǎng)側(cè)電價形成的重要基準(zhǔn)，對規(guī)范政府定價行為、促進(jìn)不同類型上網(wǎng)電價合理形成、優(yōu)化電力行業(yè)投資、引導(dǎo)電力企業(yè)效率改善、推動電力上下游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著電力市場化改革的不斷深化，競爭性環(huán)節(jié)電力價格加快放開，現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價機(jī)制已難以適應(yīng)形勢發(fā)展，突出表現(xiàn)為不能有效反映電力市場供求變化、電力企業(yè)成本變化，不利于電力上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不利于市場在電力資源配置中發(fā)揮決定性作用。

黨中央、國務(wù)院關(guān)于電力體制改革和價格機(jī)制改革的相關(guān)文件明確提出，要堅持“管住中間、放開兩頭”，有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電力價格;2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議也明確要求提升電力市場化交易程度。當(dāng)前，輸配電價改革已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，“準(zhǔn)許成本+合理收益”的定價機(jī)制基本建立;各地電力市場化交易規(guī)模不斷擴(kuò)大，約50%的燃煤發(fā)電上網(wǎng)電量電價已通過市場交易形成，現(xiàn)貨市場已開始建立;全國電力供需相對寬松、燃煤機(jī)組發(fā)電利用小時數(shù)低于正常水平，進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革已具備堅實(shí)基礎(chǔ)和有利條件，應(yīng)抓住機(jī)遇加快推進(jìn)競爭性環(huán)節(jié)電力價格市場化改革。

二、總體思路和基本原則

(一)總體思路。堅持市場化方向，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制改革，加快構(gòu)建能夠有效反映電力供求變化、與市場化交易機(jī)制有機(jī)銜接的價格形成機(jī)制，為全面有序放開競爭性環(huán)節(jié)電力價格、加快確立市場在電力資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

(二)基本原則。

堅持整體設(shè)計，分步推進(jìn)。按照市場化改革要求，既要強(qiáng)化頂層設(shè)計，凡是能放給市場的堅決放給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù);又要分步實(shí)施，有序擴(kuò)大價格形成機(jī)制彈性，防止價格大幅波動，逐步實(shí)現(xiàn)全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。

堅持統(tǒng)籌謀劃，有效銜接。充分考慮不同類型、不同環(huán)節(jié)電價之間的關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃好核電、水電、燃?xì)獍l(fā)電、新能源上網(wǎng)電價形成機(jī)制，以及不同類型用戶銷售電價形成機(jī)制，確保深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制改革措施有效銜接。

堅持協(xié)同推進(jìn)，保障供應(yīng)。充分認(rèn)識改革的復(fù)雜性，廣泛聽取意見建議，強(qiáng)化配套保障措施，確保改革有序開展。加快推進(jìn)電力市場建設(shè)，協(xié)同深化電量、電價市場化改革，確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行，保障電力供應(yīng)。

堅持強(qiáng)化監(jiān)管，規(guī)范有序。按照放管并重的要求，加強(qiáng)電力價格行為監(jiān)管，建立價格異常波動調(diào)控機(jī)制，健全市場規(guī)范、交易原則、電力調(diào)度、資金結(jié)算、風(fēng)險防范、信息披露等制度，確保燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價合理形成。

三、改革舉措

(一)為穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)全面放開燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價目標(biāo)，將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化價格機(jī)制。基準(zhǔn)價按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價確定，浮動幅度范圍為上浮不超過10%、下浮原則上不超過15%。對電力交易中心依照電力體制改革方案開展的現(xiàn)貨交易，可不受此限制。國家發(fā)展改革委根據(jù)市場發(fā)展適時對基準(zhǔn)價和浮動幅度范圍進(jìn)行調(diào)整。

(二)現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價的燃煤發(fā)電電量，具備市場交易條件的，具體上網(wǎng)電價由發(fā)電企業(yè)、售電公司、電力用戶等市場主體通過場外雙邊協(xié)商或場內(nèi)集中競價(含掛牌交易)等市場化方式在“基準(zhǔn)價+上下浮動”范圍內(nèi)形成，并以年度合同等中長期合同為主確定;暫不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量，仍按基準(zhǔn)價執(zhí)行。

(三)燃煤發(fā)電電量中居民、農(nóng)業(yè)用戶用電對應(yīng)的電量仍按基準(zhǔn)價執(zhí)行。

(四)燃煤發(fā)電電量中已按市場化交易規(guī)則形成上網(wǎng)電價的，繼續(xù)按現(xiàn)行市場化規(guī)則執(zhí)行。

(五)燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革后，現(xiàn)行煤電價格聯(lián)動機(jī)制不再執(zhí)行。

四、配套改革

(一)健全銷售電價形成機(jī)制。通過市場化方式形成上網(wǎng)電價的工商業(yè)用戶用電價格，包括市場化方式形成上網(wǎng)電價、輸配電價(含交叉補(bǔ)貼和線損，下同)、政府性基金，不再執(zhí)行目錄電價。由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)的用戶用電價格，繼續(xù)執(zhí)行各地目錄電價。其中，居民、農(nóng)業(yè)用電繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行目錄電價，確保價格水平穩(wěn)定。

(二)穩(wěn)定可再生能源發(fā)電價補(bǔ)機(jī)制和核電、燃?xì)獍l(fā)電、跨省跨區(qū)送電價格形成機(jī)制。納入國家補(bǔ)貼范圍的可再生能源發(fā)電項目上網(wǎng)電價在當(dāng)?shù)鼗鶞?zhǔn)價(含脫硫、脫硝、除塵電價)以內(nèi)的部分，由當(dāng)?shù)厥〖夒娋W(wǎng)結(jié)算，高出部分按程序申請國家可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)貼。核電、燃?xì)獍l(fā)電、跨省跨區(qū)送電價格形成機(jī)制等，參考燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價的，改為參考基準(zhǔn)價。

(三)相應(yīng)明確環(huán)保電價政策。執(zhí)行“基準(zhǔn)價+上下浮動”價格機(jī)制的燃煤發(fā)電電量，基準(zhǔn)價中包含脫硫、脫硝、除塵電價。仍由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)的電量，在執(zhí)行基準(zhǔn)價的基礎(chǔ)上，繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)行超低排放電價政策。燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價完全放開由市場形成的，上網(wǎng)電價中包含脫硫、脫硝、除塵電價和超低排放電價。

(四)規(guī)范交叉補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。以2018年為基數(shù)，綜合考慮電量增長等因素，在核定電網(wǎng)輸配電價時統(tǒng)籌確定交叉補(bǔ)貼金額，以平衡電網(wǎng)企業(yè)保障居民、農(nóng)業(yè)用電產(chǎn)生的新增損益。

(五)完善輔助服務(wù)電價形成機(jī)制。通過市場機(jī)制形成燃煤機(jī)組參與調(diào)峰、調(diào)頻、備用、黑啟動等輔助服務(wù)的價格，以補(bǔ)償燃煤發(fā)電合理成本，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。對于燃煤機(jī)組利用小時嚴(yán)重偏低的省份，可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價和電量電價通過市場化方式形成。

五、實(shí)施安排

(一)各地要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r組織開展燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制改革，制定細(xì)化實(shí)施方案，經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后，于2019年11月15日前報國家發(fā)展改革委備案。尚不具備條件的地方，可暫不浮動，按基準(zhǔn)價(即現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價)執(zhí)行。現(xiàn)貨市場實(shí)際運(yùn)行的地方，可按現(xiàn)貨市場規(guī)則執(zhí)行。

(二)實(shí)施“基準(zhǔn)價+上下浮動”價格機(jī)制的省份，2020年暫不上浮，確保工商業(yè)平均電價只降不升。國家發(fā)展改革委可根據(jù)情況對2020年后的浮動方式進(jìn)行調(diào)控。

(三)國家發(fā)展改革委動態(tài)跟蹤實(shí)施情況，結(jié)合電力體制改革總體進(jìn)展，適時開展評估調(diào)整。

六、保障措施

(一)強(qiáng)化居民、農(nóng)業(yè)等電力保障。居民、農(nóng)業(yè)用電電量以及不具備市場交易條件或沒有參與市場交易的工商業(yè)用戶電量，由電網(wǎng)企業(yè)保障供應(yīng)，主要通過優(yōu)先發(fā)電計劃保障，不足部分由所有參與電力市場的發(fā)電企業(yè)機(jī)組等比例保障。

(二)規(guī)范政府行為。各地要堅持市場化方向，按照國家制定的市場規(guī)則和運(yùn)營規(guī)則來開展市場建設(shè)和電力交易，對用戶和發(fā)電企業(yè)準(zhǔn)入不得設(shè)置不合理門檻，在交易組織、價格形成等過程中，不得進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

(三)加強(qiáng)電力市場價格行為監(jiān)管。充分依托各地現(xiàn)有電力交易市場，積極發(fā)揮市場管理委員會作用，完善市場交易、運(yùn)行等規(guī)則，規(guī)范市場主體交易行為，保障市場交易公平、公正、公開。積極配合市場監(jiān)管部門及時查處電力市場中市場主體價格串通、實(shí)施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等違法違規(guī)價格行為，以及地方政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為。鼓勵市場主體參與價格監(jiān)督。依托市場信用體系，構(gòu)建市場主體價格信用檔案，對價格違法行為予以聯(lián)合懲戒。

(四)建立電價監(jiān)測和風(fēng)險防范機(jī)制。價格主管部門定期監(jiān)測燃煤發(fā)電交易價格波動情況，評估價格波動的合理性。當(dāng)交易價格出現(xiàn)異常波動時，依法及時采取干預(yù)措施，確保燃煤發(fā)電價格形成機(jī)制改革平穩(wěn)有序推進(jìn)。

(五)加強(qiáng)政策解讀引導(dǎo)。采取多種方式全面、準(zhǔn)確解讀深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革政策，加強(qiáng)輿情監(jiān)測預(yù)警，積極回應(yīng)社會關(guān)切，做好應(yīng)急預(yù)案，為改革營造良好輿論環(huán)境。

本指導(dǎo)意見自2020年1月1日起實(shí)施。各地價格主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)要充分認(rèn)識深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的重要性、緊迫性和復(fù)雜性、艱巨性，切實(shí)擔(dān)當(dāng)起主體責(zé)任，精心細(xì)化改革實(shí)施方案，認(rèn)真抓好落實(shí)，確保改革平穩(wěn)實(shí)施。

國家發(fā)展改革委

2019年10月21日