中共中央 國務院關于1998年農業和農村工作意見
（中發〔1998〕2號）
去年，我國農業在遭受嚴重干旱等自然災害的情況下，再次獲得好收成。糧食總產量仍保持在較高水平，主要經濟作物和“菜籃子”產品全面增產，鄉鎮企業平衡發展，農民收入繼續增加，扶貧攻堅取得新進展。這主要是由于各級黨委、政府和有關部門認真落實中央關于加強農業的方針政策，加大了抓農業的力度，國家采取了按保護價敞開收購余糧等正確措施，調動和保護了農民的積極性。農業形勢好，為保持宏觀經濟穩定，促進國民經濟發展做出了新的貢獻。
我國農業雖然連續三年獲得豐收，但是，影響農業發展的一些深層次問題還沒有根本解決。農業基礎設施脆弱，抗御自然災害的能力不強，農業生產還不穩定。特別是連續豐收后出現的農產品銷售不暢、價格回落等新情況，使農業的持續穩定增長遇到了新的困難。因此，不可因農業形勢稍有好轉而放松農業，不可因在國民經濟中的產值比重有所下降而否定農業的基礎地位，不可因其它方面經濟工作任務繁重而忽視農業。必須繼續把農業放在經濟工作的首位，進一步加強農業的基礎地位，確保農業和農村經濟持續穩定發展，確保農村小康目標如期實現。
1998年農業和農村工作的總體要求是：高舉鄧小平理論偉大旗幟，全面貫徹黨的十五大精神，堅持穩中求進的指導方針，穩定和加強農業的基礎地位，穩定黨在農村的基本政策，穩定農產品總量，穩定農村社會秩序，力求農村改革有新突破，產業結構調整有新進展，農村經濟整體素質和效益有新提高，農民收入有新增長。要千方百計爭取農業有一個好收成，主要任務是：糧食總產量9800億斤，棉花總產量8000萬擔；農林牧副漁各業全面發展，鄉鎮企業穩定增長；農民人均純收入增長5％，農村貧困人口減少1000萬人以上。
一、穩定政策，深化改革，增強農村經濟發展活力
保持黨在農村的基本政策長期穩定，是農村改革、發展和穩定和客觀要求，也是廣大農民的意愿。當前，要重點落實好穩定土地承包關系、減輕農民負擔和按保護價敞開收購余糧的政策。這三項政策直接關系農民切身利益、生產積極性和農村社會安定，必須不折不扣地落到實處，不能走樣。各地要嚴格按照中央的有關政策規定，切實做好延長土地承包期的工作。第一輪承包到期的地方，都要無條件地延長30年不變。實行土地適度規模經營必須堅持具備條件和群眾自愿，不許強制。對于隨意縮短承包期、收回承包地、多留機動地等錯誤做法，要做好工作，切實糾正。有關部門要加強對這項工作的指導和監督管理。農民負擔過重仍然是影響農村穩定的一個突出問題。各地區、各部門要按照中央關于減輕農民負擔的規定和要求，對前一段工作進行一次認真的檢查，針對存在的問題，采取措施，加大工作力度。要切實糾正一些地方虛報農民收入、變相增加提留的做法，嚴格禁止各種形式的亂集資、亂收費、亂罰款和攤派。各級農民負擔管理部門和紀檢監察部門，要加強檢查監督工作，嚴肅查處農民負擔惡性案件。要繼續落實按保護價敞開收購余糧的政策，做到不拒收、不限收，不停收、不“打白條”，不代扣農業稅以外的其他稅費，保護和調動農民的種糧積極性。
堅持以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展。以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是農村集體經濟的基本制度，要長期穩定并不斷完善。當前，統一經營層次是個薄弱環節，要發展壯大集體經濟，不斷增強為農民服務的實力。各地要建立健全鄉村兩級集體經濟的管理組織和規章制度，對集體財產進行全面清理，盤活現有集體資產，實現保值增值。通過開發資源、開展服務、開拓市場等，拓寬集體經濟發展的路子。鼓勵和引導個體、私營經濟的發展，對于擴大農民就業，增加農民收入，活躍農村經濟具有重要的作用。凡是市場需要，國家政策、法律允許的，都應該鼓勵他們發展。有關部門要在工商登記、規劃用地等方面給個體、私營企業以必要的支持，保護他們的合法權益，引導他們依法經營，按章納稅，改善管理，健康發展。
發展多種形式的聯合與合作。農民自主建立的各種專業合作社、專業協會以及其他形式的合作與聯合組織，多數是以農民的勞動聯合和資本聯合為主的集體經濟，有利于引導農民進入市場，完善農業社會化服務體系，要積極鼓勵和大力支持。供銷合作社要堅持為農服務的宗旨，以理順產權關系、轉換經營機制為核心，以基層社為重點，加快改革步伐，真正辦成農民的合作經濟組織。全面清理農村合作基金會，加快改革農村信用合作社，選擇有條件的地方試辦縣（市）商業銀行，完善以合作金融為基礎，政策性銀行和商業銀行分工協作的農村金融體系，更好地為農村經濟發展和農民提供金融服務。
深化糧食流通體制改革。目前我國糧食流通體制不適應發展社會主義市場經濟和宏觀調控的需要，改革勢在必行。改革糧食流通體制的基本思路是“四分開一完善”，即實行政企分開、儲備與經營分開、中央與地方責任分開、新老糧食財務掛帳分開，完善糧食價格形成機制。通過深化改革，逐步建立國家宏觀調控下中央與地方責權分明、適應社會主義市場經濟要求、適合我國國情的糧食流通體制。國務院將對糧食流通體制改革作出具體部署，各地要及早做好準備，認真貫徹執行。
合理開發利用國內外兩個市場和兩種資源，擴大農業對外開放，既是我國農產品調節余缺、調劑品種和提高供給能力的需要，也是增強我國農產品市場競爭能力的需要。要繼續組織好農副產品及其加工產品的出口，大力發展創匯農業。努力擴大農業利用外資的規模，積極爭取國際金融組織貸款、外國政府貸款和外商投資，用于農業的基礎設施建設和綜合開發。深化農產品外貿體制改革，加強農產品內外貿的統一和協調。要發揮我國農業的比較優勢，積極參與國際經濟合作與交流，有步驟地推進農業的境外投資開發工作。
二、調整和優化結構，提高農村經濟素質和效益
從總體上看，我國農業已經具備了解決人民溫飽問題的能力。在確保糧棉油等主要農產品有效供給不斷增加的同時，如何提高農業和農村經濟的素質和效益，使生產更符合市場的需求，使農民得到更多的實惠，已經成為當前農業和農村經濟工作中越來越突出的問題。解決這個問題，必須按照黨的十五大提出的要求，加快農村經濟體制和農業增長方式的轉變，以市場為導向，著力提高農產品品質，優化農村經濟結構，使之符合發展社會主義市場經濟的要求。
農業生產要穩定增長，優化結構。糧食要穩定播種面積，提高單位面積產量，保持總產量穩定增長。抓住當前糧食供給比較寬松的有利時機，逐步調整我國糧食生產的品種結構和區域布局，下大力提高糧食的品質，滿足市場多樣化的需求。增加北方單季水稻和南方玉米生產，擴大冬小麥面積，發展東北大豆生產。早稻生產要適應市場需求變化，向品種優質化和用途多樣化發展。大宗經濟作物要基本穩定現有種植格局，防止出現大起大落。林、牧、漁業和其他“菜籃子”產品生產要注重引進和推廣優良品種，降低生產成本，提高產品質量和供給均衡性。挖掘傳統名特優稀產品，培育發展優質新品種，創造名牌農產品。
發展農副產品加工、儲藏、保鮮、運銷業，實現農產品多次增值，對提高農業整體素質和效益，增加農民收入，具有重要意義。要重點支持現有農副產品加工企業進行技術改造和設備更新，鼓勵采用高新技術和先進工藝，逐步實現由初級加工向精深加工轉變。根據經濟合理、提高效益的原則，引導原料量大、季節性強的加工企業向產地轉移，逐步改變農副產品加工業過分集中于大城市的狀況。改造、擴大國有倉儲設施，鼓勵、引導社會各方面投資興辦倉儲設施和儲運企業，支持農民發展儲運專業戶，儲運聯合體和儲運合作社。加強農產品的加工、儲藏、保鮮、包裝等新技術的研究、開發和引進。做好質量、衛生標準的制定和監督檢查工作。結合實施新一輪“菜籃子”工程，加強大中城市和主產區中心批發市場的建設。各地要下決心撤掉不合理關卡和收費，在產銷區之間建立起暢通無阻的“綠色通道”。
農業實行產業化經營，形成生產、加工、銷售有機結合和相互促進的機制，是推進農業向商品化、專業化和現代化轉變的有效途徑，也是調整和優化農村經濟結構，提高農業整體素質和效益的有效途徑。發展農業產業化經營，要按照市場需求、資源條件和產業政策科學規劃，合理布局，充分利用現有的加工企業和項目，通過技術改造，擴大生產加工能力，不要盲目上新項目。要處理好龍頭企業與農戶之間的利益關系。龍頭企業要自覺為農戶提供服務，把加工、流通環節的利潤合理返還給農民，讓農民參股、參與管理，逐步形成風險共擔、利益共享的經濟利益共同體。鼓勵農民采取合作制或股份合作制等辦法自辦龍頭企業。鼓勵國內外大型工商企業進入農業領域投資開發。國有農墾企業要通過深化改革，充分發揮農工商綜合經營優勢，積極參與農業產業化經營。
隨著市場競爭加劇，鄉鎮企業技術設備落后、管理水平低、產業結構不合理、產品質量不高等問題日益突出，面臨嚴峻挑戰。要根據市場需求變化和國家產業政策，深化改革，調整結構，改善管理，全面提高鄉鎮企業的素質和效益。要重點發展農副產品加工業和儲藏、保鮮、運銷業，興辦集約型農業企業，帶動農業產業化發展。加大企業技術改造和新產品開發力度，廣泛采用先進技術設備，提高產品的科技含量和質量檔次，發展名牌產品。企業規模要因地制宜，大中小并舉，但一定要避免低水平重復建設。結合小城鎮建設，引導鄉鎮企業適當集中。引導發達地區鄉鎮企業產業結構升級，發展外向型經濟、高新技術產業和高附加值產品，逐步把勞動密集型和資源加工型產業轉移到中西部地區。鄉村集體企業和改革，要堅持政企分開，使企業真正成為自主經營、自負盈虧，自我約束、自我發展的市場主體；要有利于調動所有者、經營者、勞動者的積極性，增強企業活力；要壯大集體經濟的實力，防止集體資產流失。在此前提下，組織形式和經營方式可以因地制宜，多種多樣。實行股份合作制，提倡采取增量擴股或現金購股的做法，不得把集體資產平調為鄉鎮政府所有，不得由少數人占有集體資產，也不得違反規定逃廢對銀行的債務。鄉鎮企業的改革，要由點到面，積極穩妥推選，防止一陣風、一哄而起，造成不良后果。
三、加強基礎建設、實施科教興農，提高農業綜合生產能力
水利建設要始終把大江大河治理放在突出地位，抓緊抓好，確保萬無一失。同時，要重視中小河流的治理。要把修復水毀工程、清淤除障、灌區配套作為重點，寧可少上新工程，也要把原有病險工程整治好，發揮其應有的效益。對大型灌區普遍存在的水利設施老化失修、效益衰減等問題，要按照分級負責的原則，將配套改造工作納入各級政府的建設計劃。堅持不懈地開展群眾性農田水利基本建設，因地制宜地搞好小、微型水利工程。發展節水農業和旱作農業，是解決我國農業干旱缺水的根本出路。在廣辟水源的同時，大力推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、滴灌、滲灌等節水灌溉技術。繼續抓好“節水示范工程”，增加節水增產重點縣，擴大節水型井灌區。
農業綜合開發對提高我國農業綜合生產能力發揮了重要作用。今年，國家將較多地增加這方面的投入，各地要加大工作力度和投入力度，把農業綜合開發提高到新水平。要以改造中低產田為重點，以大幅度提高糧棉生產能力為目標，優先選擇水土資源好、開發潛力大、財政配套資金能力強、農民投資投勞積極性高的地區，集中投入，綜合治理，建設高標準農田，逐步把開發項目區建成農業現代化建設的示范區。要多渠道籌集開發資金，建立“國家引導、配套投入、民辦公助、滾動開發”的投入機制。嚴格項目和資金管理，保證專款專用。
要加強生態環境建設，盡快遏制生態環境惡化的趨勢。森林植被少，水土流失嚴重，生態環境惡化，是我國農業和整個國民經濟持續發展的一大隱憂。黃河上中游地區、長江上中游地區、西北和華北北部風沙區是生態環境最嚴峻的地區，也是對我國整體生態質量影響最大的地區，要作為生態環境建設的重點，加快治理。要盡快制定全國生態環境建設規劃和重點地區綜合治理的具體計劃。在加強生態環境治理的同時，要切實保護好現有的森林資源。國有林區要有計劃地減少天然林的采伐量，實行轉產分流。繼續抓好山區綜合開發，適當擴大示范區域，探索山區經濟發展和生態治理相結合的路子。
世界農業正孕育著新的科技革命，對此必須有充分準備。要抓緊制訂中長期農業科技發展規劃，對農業發展的重點技術和關鍵技術，組織力量進行聯合攻關，有選擇、有重點地引進國外先進技術。完善農業技術推廣體系，擴大“種子工程”、“豐收計劃”和“星火計劃”的規模，將先進租用技術進行組裝配套、規范簡化，加快推廣。辦好農科教結合示范區，充分發揮農業科研和教學單位在農業科技成果轉化中的作用。各級財政都要增加對農業科技的投入，重點支持基礎研究、高新技術研究、重大技術攻關和科技成果推廣應用。鼓勵農業科技單位和技術人員以股份制、技術承包等方式參與農業開發經營，提倡鄉鎮各類農技服務組織綜合辦站。
各級財政要繼續增加農業投入，增長幅度不能低于財政經常性收入的增長幅度，并確保及時足額到位。計劃部門要調整基本建設投資的結構，適當向農業傾斜，新增預算內基本建設投資應重點用于農業。繼續執行全國新增貸款用于農業的比重不低于10％的規定，提高農村信用社貸款用于種養業的比重。通過增加中長期貸款并由財政貼息等辦法，引導信貸資金投向農業基礎設施建設。要充分調動社會各方面特別是農民投資農業的積極性。利用我國農村剩余勞動力多的有利條件，廣泛動員群眾，增加勞動積累，用好農民義務工和勞動積累工。近幾年，有些地方以誰投資誰受益的辦法，通過“四荒”地使用權拍賣、在農業基礎設施建設中推選股份制、股份合作制等形式，吸引社會資金進行農業開發，取得了很好的效果；有些地方把現有的農田水利設施進行租賃、拍賣等，對管好、用好農田水利設施，解決更新難、維修難等問題進行了有益的探索。這些經驗都值得總結推廣。
四、加強農村基層組織建設、民主制度建設和精神文明建設，推動農村經濟社會全面發展
農村基層組織是黨和政府在農村全部工作的基礎。只有把以黨支部為核心的農村基層組織建設好，才能把農民群眾緊密團結在黨和政府周圍，保證各項方針政策和任務貫徹落實到農村基層，保持農村經濟發展、社會穩定。三年整頓工作已取得明顯成效，但農村基層組織建設是一項長期任務，必須常抓不懈。已經建立的工作班子不能撤，工作格局不能變，工作力度不能減。各地要按照中央的有關部署，切實把農村基層組織建設繼續抓緊抓好。
擴大農村基層民主，保證農民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主在農村最廣泛的實踐，是促進農村兩個文明建設、確保農村長治久安的一件帶根本性的大事。要把村級民主制度建設擺到農村工作的重要位置，切實抓出成效。要完善村級民主選舉制度，由村民直接選舉村委會干部，真正把思想作風好、辦事公道、能夠帶領群眾脫貧致富的人選進領導班子；完善村民議事制度，村里凡涉及群眾切身利益的大事，由村民大會或村民代表會議討論決定，不能只由少數人說了算；完善村務公開制度，定期向村民公開財務收支、計劃生育情況、宅基地審批、農民負擔、水電費收繳、集體經濟項目承包和群眾關心的其他事項，讓農民放心滿意。農村基層民主制度建設，基礎在村、關鍵在鄉鎮。鄉鎮黨委、政府要加強對村級民主制度建設的具體指導。同時，鄉鎮機關也要逐步建立政務公開制度，方便群眾辦事，接受群眾監督。擴大農村基層民主必須有領導、有秩序、有步驟地進行，把發揚民主同依法辦事統一起來，既要保證農民群眾依法享有廣泛民主權利，又要加強民主法制教育，引導他們在實踐中學會正確行使民主權利。防止宗族勢力和非法宗教活動干擾農村基層民主的健康發展。
加強農村社會主義精神文明建設，要堅持以鄧小平理論教育農村基層干部和農民群眾，深入開展愛國主義、集體主義和社會主義思想教育，普及法律知識、市場經濟知識和科學文化知識，提高農民素質。繼續廣泛開展群眾性精神文明創建活動，移風易俗，消除愚昧，反對封建迷信活動，搞好計劃生育工作，建設“文明戶”和“文明村鎮”，形成文明、健康、良好的社會風氣。加強農村文化建設，辦好廣播、電視收轉站和鄉鎮文化中心，組織好文化、科技、衛生“三下鄉”活動，豐富農民的文化生活。要充分發揮共青團、婦聯和民兵組織在農村精神文明建設和社會發展中的作用。加強農村社會治安綜合治理，堅持以法治村，完善鄉規民約，堅決打擊各種違法犯罪活動，確保農村社會穩定。
五、加強和改善黨對農村工作的領導，全面完成農業和農村工作的各項任務
各級黨委、政府要堅持把農業和農村工作擺上重要議事日程，在領導精力、計劃安排、資金投放和工作部署上，切實體現把農業放在經濟工作首位的方針。省委書記、省長要用很大的精力抓農業和農村工作，縣委書記、縣長必須把主要精力放在農業和農村工作上，省、地、縣委都要有一位副書記分管農業和農村工作。繼續實行“米袋子”省長負責制、“菜籃子”市長負責制，把對農業的投入、農業綜合生產力水平、農民增收幅度和富裕程度、農村社會穩定作為考核一個地方，特別是縣一級工作的首要內容。
切實轉變工作作風，加強對農村工作的具體領導。各級領導同志要經常深入基層調查研究，親自動手抓典型、抓后進村，農村工作中的難點、熱點問題。各級領導機關要堅持選派干部下鄉幫助工作，為基層辦實事。要大力倡導求真務實之風，各項工作都要注重抓落實，防止只注重一般號召；要講求實效，防止形式主義；要實事求是，防止虛報浮夸。要轉變思想觀念和領導方式，探索市場經濟條件下領導農村工作的新規律、新方法，善于發現和推廣農民群眾的創造，用典型示范的方法推動農村工作。
提高農村基層干部隊伍的整體素質，是加強和改善黨對農村工作領導的當務之急，廣大農村基層干部在農村改革和發展中做出了重要貢獻，要注意保護和發揮他們的積極性。要切實抓好對農村基層干部的培訓教育，重點學習鄧小平理論，進行農村政策、民主法制、市場經濟知識和農業科技培訓，以提高廣大農村基層干部的理論水平和政策水平，增強民主意識和法制觀念，增強帶領群眾致富奔小康的本領。針對少數基層干部存在的簡單粗暴、強迫命令和以權謀私等問題，突出抓好黨的宗旨和群眾教育，引導基層干部牢固樹立為人民服務的思想，正確對待手中的權力，學會做群眾工作。各地要作出具體規劃和部署，有關部門要編寫簡明扼要、通俗易懂的教材，采取多種形式分期分批地對鄉村兩級干部進行短期培訓，并形成制度，堅持下去。
加大扶貧攻堅力度，盡快解決農村貧困人口溫飽問題，是擺在各級黨委、政府面前的一項緊迫而又艱巨的任務。要大幅度增加扶貧投入，管好用好扶貧資金，堅持幫扶到戶，提高使用效益。繼續推動地區、部門、企業對口幫扶，充分發揮社會團體和群眾組織的作用，廣泛開展群眾性的扶貧濟困活動。積極推廣各地創造的開發式扶貧的成功經驗，表彰帶領群眾艱苦創業、脫貧致富的先進。各級領導要深入貧困鄉村，幫助解決群眾生產生活中的困難和問題。提倡黨員干部結對幫扶特困戶的做法，把扶貧工作進一步落到實處。
完成1998年農業和農村工作的各項任務，對于全面貫徹落實黨的十五大精神，順利實現“九五”計劃的各項目標，具有十分重要的意義。各級黨委、政府要高舉鄧小平理論偉大旗幟，在以江澤民同志為核心的黨中央領導下，充分依靠廣大農民群眾，振奮精神，真抓實干，團結一致，開拓前進，為實現農業豐收、農民增收、農村社會穩定，為國民經濟持續快速健康發展和實現農村小康目標做出應有的貢獻。
1998年1月24日