中共臺州市委、臺州市人民政府關于推進鄉鎮管理體制改革的若干意見
(臺市委〔2007〕13號)
為深化農村綜合改革，全面加強鄉鎮（包括街道，下同）建設，切實鞏固黨的執政基礎，根據中共中央、國務院《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）和省委、省政府有關文件精神，現就推進我市鄉鎮管理體制改革提出如下意見。
一、鄉鎮管理體制改革的指導思想和基本原則
我市鄉鎮管理體制改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，以建設社會主義新農村為目標，以體制機制創新為保障，通過權責的調整界定、利益的適當下傾、人員的精簡交流、考核的科學設置等措施，加快建立精干高效、運轉協調、規范有序的基層行政管理體制和覆蓋城鄉的公共財政制度，做到“責、權、利”、“人、財、事”相統一，實現鄉鎮政府由行政管理型向公共服務型轉變，促進農村經濟社會全面進步。
我市鄉鎮管理體制改革的基本原則是：堅持依法行政，在改革過程中要與國家有關農村綜合改革的方向和相關法律法規相銜接，進一步規范鄉鎮政府的行政行為；堅持權責統一，科學合理地配置鄉鎮的權力和責任，增強鄉鎮的管理協調能力；堅持服務為先，創新服務模式、轉變服務方式、強化服務職能，努力在服務“三農”上有新進展；堅持開拓創新，促進鄉鎮管理體制和工作機制在現有法律框架下有新突破；堅持因地制宜，根據鄉鎮所在的地理位置、人口規模、產業特點和經濟社會發展狀況等具體情況，適當采取靈活的方式方法推進改革，有組織、有步驟地抓好各項工作。
二、鄉鎮管理體制改革的主要內容
我市鄉鎮管理體制改革的主要內容是理順條塊職責關系，深化縣鄉財政管理體制改革，推進鄉鎮機構改革和人事制度改革。
（一）理順條塊職責關系，逐步落實鄉鎮政府應有事權。
按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，在鄉鎮不增機構、不增編制、不增人員、不增加財政負擔的前提下，通過規范委托執法職權、合理確定協助義務等形式，逐步落實鄉鎮行政執法的應有事權。
1、對于公共安全、市場秩序和人口資源環境等監管機構，應將部分具體執法監管職權委托給鄉鎮政府行使。對于現行法律、法規、規章明確規定可以委托給鄉鎮政府承擔的相應行政執法職權，縣、市、區行政執法機關和市級行政執法機關在縣級設置的具有獨立執法權的分支機構（以下簡稱縣級行政執法機關），應當依法將這部分職權委托給鄉鎮政府。委托重點在農村公共安全監管、市場秩序監管、人口資源環境監管領域中的部分具體事務性執法監管上，但對于涉及面廣、影響面大、技術性強的執法事項暫不宜委托給鄉鎮政府。縣級行政執法機關根據本機關行政執法的實際情況和鄉鎮的人力、物力、財力狀況，依照現行法律、法規、規章，與鄉鎮政府在合法的前提下，就具體委托事項、權限簽訂書面委托協議并向社會公告。如現行法律、法規、規章明確規定可以委托給鄉鎮政府承擔的行政執法職權，而縣級行政執法機關不予委托的，該部門必須向本級人民政府書面說明不予委托的理由。受委托的鄉鎮政府應嚴格按照法定執法程序，使用委托行政執法機關的法律文書，從事委托事項和權限范圍內的執法活動。同時，要建立相關的工作制度，提供必要的工作條件，建設一支高素質的綜合執法隊伍。
2、對于專業性強、涉及面廣、影響面大的部門和跨區域性的機構，應加強鄉鎮的執法介入。對于現行法律、法規、規章明確規定由縣級行政執法機關行使的行政執法權，應當在改革中予以規范，并盡可能加強鄉鎮的執法介入。鄉鎮政府應嚴格按照法律、法規、規章規定的協助執法事項和要求，切實履行好行政執法協助義務，不得推諉拒絕或者消極對待。根據現行法律、法規、規章規定，鄉鎮政府法定的協助執法義務主要有：職業病防治管理、教育行政管理、測繪行政管理、公路行政管理、動物防疫行政管理、農業生物災害預防控制管理、藥品及醫療器械的監督管理、檔案行政管理、統計行政管理、消防行政管理、老年人權益保障行政管理、流動人口管理、水行政管理、森林資源保護管理、農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體資產財務管理等內容。縣級行政執法機關與鄉鎮政府在試行委托執法和協助執法的同時，應積極探索開展聯合執法。通過健全執法信息共享、執法聯席會議、案件移送管轄、案件首接負責等制度，建立起分工明確、責任到位、優勢互補的執法聯動保障體系。
3、對于經營性、技術性和事業性較強的機構，應推動服務創新，逐步引入市場機制。在經營性、技術性和事業性較強的涉農、文化、衛生和后勤等服務領域，可按照“養事不養人”的原則，逐步將其從行政權力中部分或全部剝離出來，通過政府出資購買公共服務或通過中介組織等實行市場化運作、社會化管理，減輕鄉鎮負擔。按照《浙江省人民政府關于改革和加強基層農業技術推廣體系的通知》（浙政發〔2005〕32號）文件精神，構建新型的農技推廣服務體系。進一步加強對村（居）集體資產的管理。按照市場經濟法則，大力發展中介組織，拓寬政府服務范圍。
4、擴大中心鎮的經濟社會管理權限。根據《浙江省人民政府關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》（浙政發〔2007〕13號）文件精神，按照“依法下放、能放則放”的原則，賦予院橋鎮、金清鎮、杜橋鎮、白水洋鎮、澤國鎮、大溪鎮、松門鎮、珠港鎮、楚門鎮、平橋鎮、橫溪鎮、白塔鎮、海游鎮、健跳鎮等14個中心鎮部分縣級經濟社會管理權限。縣級行政執法機關應在中心鎮設立國土、建設規劃、公安、工商、環保等派出機構，并賦予其相當于縣一級的管理權限。按照創建服務型政府的要求，強化中心鎮政府在農村科技、信息、就業和社會保障、公共文化、義務教育、公共醫療衛生、計劃生育和法律援助等方面的公共服務職能。
（二）深化縣鄉財政管理體制改革。
按照建立公共財政框架目標和事權與財權相對應的要求，切實增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力，進一步完善鄉鎮財政管理體制。
1、完善縣鄉財政分配體制。根據鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政收支規模等，合理劃分鄉鎮類型，區別對待，分類指導。對于經濟發達、財政收入規模較大、具有集聚和輻射作用的中心鎮，要按照分稅制的要求，實行核定收支基數，其中支出范圍應與管理范圍一致，超基數部分視實際情況全額或絕大部分返還給中心鎮，使中心鎮享受相對獨立的財權，增強中心鎮對經濟社會發展的調控力。對于一般性鄉鎮則結合實際，適當提高鄉鎮財政超收分成比例，調動鄉鎮抓經濟、促發展的積極性。欠發達鄉鎮或財政收支規模較小的鄉鎮，可推行“鄉財鄉用縣管”的財政管理方式，進一步明確雙方的責任和義務。由鄉鎮改為街道的，原則上作為派出機構，實行部門預算管理或由各縣、市、區根據實際情況確定。增加對困難鄉鎮財政轉移支付，保證鄉鎮必需的公共支出和必要的正常運轉經費，不斷增強鄉鎮為民辦事的實力。
2、健全鄉鎮財政預（決）算制度。鄉鎮經常性財政支出除已經由縣市區財政下達支出預算外，其他各項公共收支項目、安排依據等預算內容都應明確、細化，向同級人大公開預算內容，使人代會能正常審議預算計劃。縣市區財政部門按有關政策，結合鄉鎮財力實際，明確預算安排順序和重點，提出鄉鎮財政預算安排的指導性意見，報同級政府批準下達；中心鎮可按有關政策，獨立編制本級預算并經鎮黨政班子討論和人代會審議通過后，報縣市區財政部門備案；一般鄉鎮及欠發達鄉鎮應根據縣市區財政部門的指導意見，編制本級預算并經鄉鎮黨政領導班子討論和人代會審議通過后，報縣市區財政部門審核批準。在年度預算執行中，鄉鎮政府提出的預算調整方案，須事先報縣市區財政部門審核同意；調整數額較大的，須事先向縣市區政府請示同意。鄉鎮政府在每一預算年度終了后，按規定時間編制財政決算草案，并按程序報批后報縣市區政府備案。縣市區政府要加強對鄉鎮財政財務的管理與監督，強化財政、審計等部門對鄉鎮預算執行的“全程監管”，嚴肅查處預算執行過程中隨意變更、擠占、調整支出項目等違規現象。鄉村兩級債務管理，按照《浙江省人民政府關于全面進行農村綜合改革的通知》（浙政發〔2006〕21號）文件精神處理。
（三）推進鄉鎮機構和人事制度改革。
鄉鎮黨政機構設置要本著精簡統一效能的原則，按照《中共浙江省委辦公廳、省人民政府辦公廳關于推進鄉（鎮）機構改革工作的意見》（浙委辦〔2006〕56號）文件要求，圍繞職能定位，統籌考慮，優化整合。同時，要加大鄉鎮人事制度改革力度，根據各類人員的性質，加強分類指導、統籌推進。
1、規范對鄉鎮和鄉鎮站所負責人的考核辦法。各縣、市、區對鄉鎮黨委政府的年度目標責任制考核辦法要根據鄉鎮的職能和職責設定，主要考核工作完成情況，不得考核機構設置、資金落實情況和不必要的攤派要求。對縣級行政執法機關在鄉鎮的派出機構，包括稅務分局、公安派出所、工商所、國土所、環保所、廣播電視站等站所的負責人，實行雙重考核管理。縣級主管局牽頭與鄉鎮政府對站所負責人共同實行年度崗位責任制考核。站所負責人的人事任免、調動、考核等重大事項須事先征求所在鄉鎮黨委意見。要努力探索鄉鎮黨委對垂直機構的負責人任免擁有初始提名權和協同考察等做法，增強鄉鎮對垂直機構的協調能力。
2、打破身份界限，全面推行事業單位聘用制度。按照實事求是、公平公正的原則和要求，打破身份界限，推行全員聘用合同制，建立和完善以崗位管理為基礎的用人機制，切實解決歷史遺留問題和人員“能進能出”問題。推行事業單位負責人直接聘任、推選聘任、公開招聘和委任等多種形式，一般干部實行聘用競爭上崗，雙向選擇，擇優聘用，實現人員“能上能下”。對因機構精簡和行政區劃調整而產生的富余人員，要根據不同情況，采取轉崗、提前退休、自謀職業等多種途徑，妥善分流安置，確保社會穩定。
3、建立健全激勵機制，激發鄉鎮干部活力。堅持“嚴要求、壓擔子、搭舞臺、給機會”的用人制度，通過培訓教育、掛職鍛煉、目標考核、動態管理等方式，不斷提高鄉鎮干部的能力和水平。重視對鄉鎮中層干部的選拔和培養，有計劃、有組織地開展干部交流工作，特別是要加大鄉鎮機關干部跨鄉鎮、部門的定期交流力度，并形成制度，增強鄉鎮干部隊伍活力。要在政治上多關心、關愛鄉鎮干部，形成良好的用人導向。
三、加強組織領導，穩步推進鄉鎮管理體制改革
1、要加強組織領導。各級各部門要從政治和全局的高度，充分認識推進鄉鎮管理體制改革的重要性、緊迫性、艱巨性和長期性，堅持正確的改革方向，加強領導和協調，統籌規劃部署，精心組織實施。各地要繼續堅持主要領導親自抓、負總責的做法，建立健全改革領導小組及辦事機構，賦予相應的工作職能，配備必要的專職人員，為推進改革提供組織保障；要在改革的總體框架內，結合實際，把握切入點，選準突破口，堅持試點先行，有計劃、有重點、分階段實施；要充分發揮基層和群眾的創新精神，積極探索適合本地區的改革路子。
2、加強執法隊伍和制度建設。各縣、市、區和鄉鎮政府要切實加強行政執法隊伍建設，選配素質好、能力強的干部到行政執法崗位，要加強對行政執法人員政治素質和業務能力的培訓，通過學習、教育、培訓，增強執法人員依法行政意識，切實提高行政執法人員依法行政、依法辦事的能力和水平。同時，要建立鄉鎮行政執法機構主體資格和行政執法人員主體資格管理制度。鄉鎮政府在行政執法過程中應將行政執法人員、執法程序、執法依據、執法權限、執法事項、處罰標準等內容向群眾和社會公開，提高行政執法的透明度。鄉鎮政府接受縣市區行政執法機關的委托，在履行行政執法職責過程中，應建立案件報告制度，每季度必須將查處的違法案件向縣級行政執法機關報送備案。
3、強化監督檢查。縣市區機構編制部門要加強對鄉鎮機構與人員編制的監督檢查，對違反規定的行為要嚴肅處理。鄉鎮要公開行政、事業編制的核定和人員配備情況，接受社會的監督。縣市區政府及相關委托執法部門應對受托鄉鎮政府行政執法情況進行監督檢查，并把檢查結果納入年度綜合考核。鄉鎮政府應根據委托事項、權限，擔負起應有的執法責任，不得越權或再委托其他組織和個人執法。同時，健全鄉鎮工作人員年度綜合考核和民主評議辦法，將鄉鎮執法人員的執法職責和績效，列入對其工作職責和績效的考核評議范圍。
中共臺州市委辦公室
2007年9月29日??