廊坊市人民政府關于全市國有企業發展混合所有制經濟的實施意見
（廊政〔2016〕79號）
各縣（市、區）人民政府，廊坊開發區管委會，市政府各部門：
為貫徹落實中共中央、國務院《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（中發〔2015〕54號）、《河北省人民政府關于地方國有企業發展混合所有制經濟的實施意見》（冀政發〔2015〕47號）等文件精神，推進全市國有企業（以下簡稱“國有企業”）發展混合所有制經濟，結合廊坊實際，現提出如下實施意見。
一、總體要求
（一）改革思路
國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。推進國有企業發展混合所有制經濟，以促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現各種所有制資本取長補短，相互促進，共同發展為目標。通過深化國有企業發展混合所有制改革，推動國有企業完善現代企業制度，健全企業法人治理結構；優化國有經濟布局，增強國有企業活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發展新常態；實現國有資產保值增值，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎。
（二）基本原則
堅持政府引導，市場運作。尊重市場經濟規律和企業發展規律，以企業為主體，發揮市場機制作用。以產權多元化改革和推進企業上市為發展混合所制經濟的重要實現形式，把引資本與轉機制結合起來，把產權多元化與完善企業法人治理結構結合起來，探索國有企業混合所有制改革的有效途徑。
堅持嚴格程序，規范操作。完善市場定價機制，切實做到規則公開、過程公開、結果公開。強化交易主體和交易過程監管，防止暗箱操作、低價賤賣、利益輸送、化公為私、逃廢債務，杜絕國有資產流失。
堅持完善制度，保護產權。依法界定和維護產權權益，維護合法契約，實施有效監管。切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。
堅持實事求是，穩妥推進。對適宜推進混合所有制改革的國有企業要充分發揮市場機制的作用，因地施策、因業施策、因企施策，宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，一企一策，成熟一個推進一個，確保改革規范有序進行。合理選擇和確定試點企業，尊重基層創新實踐，形成一批可復制、可推廣的成功做法，以點帶面，典型引路。
（三）主要任務目標
大型企業集團，通過股份制改造，改制重組為公眾公司，加快在境內外資本市場上市或整體上市，著力提高國有資本證券化水平。中小型國有企業，通過實施資產重組、資源重組、資本重組和要素重組，加快股權結構多元化進程，著力推動國有資本有序進退，合理流動和優化配置。通過各類市場主體、社會資本與國有資本投資互動、打捆投資、抱團出海，以及生產經營模式、資本運營模式、商業模式的不斷創新，在優勢支柱產業、戰略性新興產業、公共基礎設施建設和國際產能合作等領域，著力建設發展一批境內外優質高效項目。
二、分類推進混合所有制改革
（一）主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革。以立足增強企業活力、放大國有資本功能、轉換經營管理機制、提高經濟效益，確保國有資產保值增值為立足點，采取增資擴股、重組上市等方式，引入其他國有資本、非國有資本投資合作，實現股權多元化，完善混合所有制企業法人治理結構和管理方式，各種所有制資本出資人以股東身份履行權利和職責，使混合所有制企業成為真正的市場主體。
（二）主業處于重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。在引入戰略投資者實施改革重組過程中，保持國有資本控股，支持非國有資本參股，根據企業競爭性業務的實際需要，有序推進下屬企業進行混合所有制改革，放開充分競爭性業務和環節，促進公共資源配置市場化。
重要樞紐型交通基礎設施、跨流域調水工程等領域，實行國有獨資或控股，允許符合條件的非國有企業依法通過特許經營、政府購買服務等方式參與建設和運營。
重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環境、質量、安全監管的基礎上，允許非國有資本進入，依法依規有序參與開發經營。
江河主干渠道、石油天然氣等重要戰略物資輸送管網，根據不同行業領域特點實行網運分開、主輔分離，除對自然壟斷環節的管網實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業務，允許非國有資本平等進入。
重要公共技術平臺、水文等基礎數據采集利用等領域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業投資參股、參與特許經營和政府采購。
糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域保持國有獨資或控股。
國有資本投資、運營公司原則上采用國有獨資公司形式，所屬二、三級實體企業及其投資項目可實施包括混合所有制在內的股權多元化改革，由國有資本投資、運營公司根據市場需要確定國有股權比例。
政府投融資平臺、基礎設施建設平臺和金融服務業平臺，實行國有獨資或控股，允許所屬二、三級企業根據業務特點推進包括混合所有制在內的股權多元化改革。
優勢支柱產業、前瞻性戰略性新興產業、現代服務業和生態環保等領域的國有重點骨干企業，國有資本通過多種形式保持控制力。服務于京津冀協同發展戰略的重點企業，加大國有資本投資力度，切實發揮國有資本引領和帶動作用。
（三）引導公益類國有企業規范開展混合所有制改革。城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理、機場、軌道交通、公共交通、城市地下管網等提供公共產品和服務的公益類國有企業，加強分類指導，具備條件的引導開展股權多元化改革。通過購買服務、特許經營、委托代理等方式，鼓勵非國有資本參股經營。
三、分層推進混合所有制改革
（一）引導在子公司層面有序推進混合所有制改革。商業類、公益類企業的子公司及以下層面，主要推進增量式混合所有制改革。積極引入知識產權、高端技術、先進管理、市場渠道，加快技術、管理和商業模式創新，明確股東在資本收益、企業重大決策、選擇管理者等方面的法定權利，股東依法按股權比例和公司章程規范行權履職。
（二）探索在集團公司層面推進混合所有制改革。在國家和省有明確規定的特定領域，堅持國有資本控股，合理限定企業層級，有效壓縮管理層級，形成有效的市場化經營機制；在其他領域，根據國家產業政策和國有資本結構布局的實際需要，通過增資擴股、并購重組、發行可轉債和整體上市等方式，合理調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。
四、探索實踐混合所有制經濟發展模式
（一）打破公有制與非公有制、系統內與系統外等各種界限，鼓勵各類社會資本和生產要素通過市場化方式參與國有企業改革重組。支持國有企業與各類所有制經濟實施雙向改革重組。支持國有資本投資設立的新公司按照股權多元化結構設計組建方案，鼓勵直接設立混合所有制企業。
（二）積極發展公眾公司，使上市公司成為混合所有制經濟的重要實現形式。充分利用主板、中小板、創業板、“新三板”、區域股權交易所等境內外多層次資本市場，分梯次培育和發展公眾公司。整合重組各類上市資源，協調推進國有控股、參股企業首發上市。充分發揮上市公司的平臺作用，推動大型企業集團利用上市公司進行資源整合、資產重組和資本運作，吸收優質非國有資本投資入股，參與上市公司經營管理，不斷深化公眾公司改革。
（三）鼓勵非公有資本參與國有企業混合所有制改革。非公有資本投資主體可采取出資入股、受讓股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與國有企業改革重組，非國有資本投資入股可以貨幣資金、實物資產、股權、土地使用權等法律、法規允許的方式出資。國有及國有控股企業增資擴股時，要充分考慮和體現原國有企業的品牌、重要資質和工業產權，對其合理折股作價，放大品牌、技術、特許經營權、商譽等國有資源的價值。同時，企業國有產權或股權轉讓時，除國家另有規定外，一般不在意向受讓人資質條件中對民間投資主體單獨設置附加條件。
（四）支持集體資本參與國有企業混合所有制改革。允許經依法確權的集體所有制投資主體，以其歸屬清晰的法定資本、資產和其他生產要素作價入股國有資本投資企業，參與國有企業混合所有制改革。
（五）有序吸收外資參與國有企業混合所有制改革。引入外資參與國有企業改革重組、合資合作，支持通過海外并購、投融資合作、離岸金融等方式，充分利用國際市場、技術、人才等資源和要素，發展混合所有制經濟，參與國際競爭和全球產業分工，提高資源全球化配置能力。按照擴大開放與加強監管同步的要求，依照外商投資產業指導目錄和相關安全審查規定，落實外資安全審查工作要求，切實加強風險防范。
（六）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。優化政府投資方式，通過投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等，優先支持引入社會資本項目。以項目運營績效評價結果為依據，適時對價格和補貼進行調整。組合引入保險資金、社保基金等機構投資者參與國家和省、市重點工程投資。鼓勵社會資本參股投資基礎設施、公用事業、公共服務等領域項目，使機構投資者在平等競爭中獲取合理收益。
（七）有效利用股權投資基金等各類公募、私募基金參與國有企業改革重組。支持國有資本與創業投資基金、產業投資基金等機構資本共同設立股權投資基金，選擇各類有發展潛力、成長性較好的市場主體進行股權投資。支持商業保險基金、股權投資基金、創業投資基金等，投資入股優勢支柱產業、戰略性新興產業和現代服務業，擴大與國有資本在資金、管理、市場等方面的戰略合作。鼓勵探索多種形式、多種類型的產融結合，形成一批多種所有制資本相互融合、體制新、機制活、市場競爭力強的混合所有制企業。
（八）鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。在公共服務、高新技術、生態環保和戰略性新興產業等領域，以市場需求為導向，以資本為紐帶，發揮國有資本投資、運營公司在產業培育、投資拉動和資本運作等方面的優勢，對發展潛力大、成長性強的非國有企業進行股權投資。鼓勵國有企業通過投資入股、聯合投資、并購重組等方式，與非國有企業進行股權融合、戰略合作、資源整合，發展混合所有制經濟。支持國有資本與非國有資本共同設立股權投資基金，參與企業并購重組等資本運作。支持國有資本參與設立中小企業發展基金。
（九）探索完善優先股和國家特殊管理股方式。國有資本參股非國有企業或國有企業引入非國有資本時，允許將部分國有資本轉化為優先股。在具有壟斷性質的城市供水、供氣和市政等基礎設施、其他公用運營資源等少數特定領域，探索國家特殊管理股制度，依照相關法律、法規和公司章程規定，行使特定事項否決權，保證國有資本在特定領域的話語權和控制力。
（十）探索實行混合所有制企業員工持股。堅持激勵和約束相結合的原則，通過試點穩妥推進員工持股。優先支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業開展員工持股試點。允許將混合所有制改革與員工持股同步設計，統一試點，分步實施。支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員和業務骨干采取出資新設、認購增資等方式持股。完善相關政策規定，嚴格操作流程，規范資產評估和作價折股，建立健全股權激勵、股權流轉和退出機制，確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送。
五、建立健全混合所有制企業治理機制
（一）進一步確立和落實企業市場主體地位。法無授權，政府不得干預企業自主經營，股東不得直接干預企業日常運營，確保企業治理規范、激勵約束機制到位。落實董事會對經理層成員等高級經營管理人員選聘、業績考核和薪酬管理等職權，切實維護企業真正的市場主體地位。
（二）健全混合所有制企業法人治理結構。混合所有制企業要建立產權清晰、權責對等、制衡有效、管理科學的法人治理結構。落實同股同權，正確行使股權，依法保護各類股東權益。規范企業股東（大）會、董事會、經理層、監事會和黨組織、職工（代表）大會、工會組織的權責關系，健全按章程行權，對資本監管，靠市場選人，依規則運行等運轉協調、高效的法人治理結構。
（三）推行混合所有制企業職業經理人制度。按照現代企業制度要求，建立市場導向的選人用人和激勵約束機制，通過市場化方式選聘職業經理人，依法承擔經營管理責任，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。職業經理人實行任期制和契約化管理，按照市場化原則決定薪酬，采取多種方式探索中長期激勵約束機制。嚴格職業經理人任期管理和績效考核，建立相應的退出機制。
六、建立依法合規的操作規則
（一）科學制定改革方案。實施混合所有制改革的國有企業，要做好總體設計和系統規劃，合理制定改革方案，體現對存量資產合理配置，盤活低效、無效、閑置資產，確保國有資產保值增值和企業價值最大化，確保職工充分就業，生產經營穩定，企業持續健康發展。改革方案包括企業基本情況、改革發展思路和戰略目標、可行性研究報告、清產核資、財務審計、資產評估、資產處置（包括債權債務處置、土地資產處置、國有凈資產處置、股權設置等）、職工安置、風險評估及策略、組織實施辦法、時間步驟安排等。
（二）規范操作流程。在組建和注冊混合所有制企業時，要依據相關法律、法規，規范國有股東行為和產權交易行為，規范履行國有產權流轉程序。按規定聘請具有相應資質的不同專業機構實施財務審計和資產價值評估。財務審計涉及影響資產價值的計提資產減值準備和已核銷的資產損失，由決定或批準改革的單位或機構審核確認并落實相關責任。對國有資本不再絕對控股的企業法定代表人進行離任審計，不得以財務審計代替離任審計。企業財務審計和資產價值評估結果要按規定進行公示并核準或備案。重大項目資產評估報告要組織有關專家參與審核，經核準或備案的評估結果作為國有資本出資額或確定產權轉讓底價的主要依據。改革方案由批準單位或機構的法律顧問或聘請律師事務所進行合規性審核把關，出具法律意見書。國有企業產權（股權）轉讓、增資擴股、上市公司增發等，應在產權（股權）交易場所和證券市場規范披露信息，公開擇優確定投資人，達成交易意向后要及時公示交易對象、交易價格、關聯交易等信息，防止利益輸送；同步引入員工持股的，要與其他投資者平等對待，確保同股同權同價。
（三）完善審核過程。納入改革范圍的法人財產要賬實相符、價值公允，確保各類資本質和量真實可靠，加強對合作方資信、債權債務關系等內容的審核。充分保障改革重組企業職工對國有企業混合所有制改革的知情權和參與權，改革重組方案要提交職工代表大會或職工大會審議討論，聽取職工意見和建議，涉及就業安置等職工切身利益的，要依法制定職工安置方案，并經職工代表大會或職工大會審議通過。
（四）嚴格審批程序。國有企業實施混合所有制改革方案，由政府授權履行出資人職責的國有資產監管機構和部門批準；政府出資企業、改制后國有資本不再控股的重要國有企業的改革重組方案，報同級政府批準。監管企業所屬二、三級企業實施混合所有制改革，一般由監管企業依法作出決策，報政府授權履行出資人職責的國有資產監管機構和部門備案。實行經營管理層、技術管理骨干持股的改革方案，由國有產權持股單位的上一級投資主體核準；由監管企業批準的職工持股方案，報政府授權履行出資人職責的國有資產監管機構和部門備案。涉及改革前董事、監事、高級管理人員持股的改革方案，上述人員不得參與涉及改革方案制定的重大事項。
（五）切實加強監管。政府有關部門要加強對國有企業混合所有制改革的監管，完善國有產權交易規則和監管制度。國有資產監管機構對改革中出現的違法轉讓和侵吞國有資產、化公為私、利益輸送、暗箱操作、逃廢債務等行為，要依法嚴肅處理。審計部門要依法履行審計監督職能，加強對改制企業原國有企業法定代表人的離任審計。充分發揮第三方機構在清產核資、財務審計、資產定價、股權托管等方面的作用。加強企業職工內部監督。進一步做好信息公開，自覺接受社會監督。
七、營造良好的改革環境
（一）加強產權保護。健全嚴格的產權占有、使用、收益、處分等完整保護制度，依法保護混合所有制企業各類出資人的產權和知識產權權益。在立法、司法和行政執法過程中，堅持對各種所有制經濟產權和合法利益給予同等法律保護。
（二）建立規則統一、交易規范的場外市場。建立規范的區域性股權市場，為企業提供融資服務，促進資產證券化和資本流動。健全股權登記、托管、做市商等第三方服務體系，促進非上市股份公司股權交易，完善股權、債權、物權、知識產權及信托、融資租賃、產業投資基金等產品交易機制。以具備條件的區域性股權、產權市場為載體，探索建立統一結算制度，完善股權公開轉讓和報價機制。制定場外市場交易規則和規范監管制度，明確監管主體，實行屬地化、專業化監管。
（三）完善支持國有企業混合所有制改革政策。進一步簡政放權，最大限度取消涉及企業依法自主經營的行政許可審批事項。凡是市場主體基于自愿的投資經營和民事行為，不屬于法律、法規禁止進入的領域，且不危害國家安全、社會公共利益和第三方合法權益的，不得限制進入。梳理混合所有制改革涉及的工商登記、財稅管理、土地資產處置、金融服務等政策，優化政策環境。完善監管制度，加強事中、事后監督，有效控制風險。完善統計制度，加強監測分析。依法妥善解決混合所有制改革涉及的國有企業職工勞動關系調整、社會保險關系接續等問題。
八、組織實施
（一）建立工作協調機制。國有企業混合所有制改革涉及面廣、政策性強、社會關注度高。各縣（市、區）人民政府，廊坊開發區管委會，市政府各部門要高度重視，精心組織，嚴守規范，明確責任。加強對國有企業混合所有制改革的組織領導，做好把關定向、配套落實、審核批準、糾偏提醒等工作。政府授權履行出資人職責的國有資產監管機構和部門要及時跟蹤改革進展，加強改革協調，評估改革成效，推廣改革經驗，重大問題及時向同級政府報告。各級工商聯要充分發揮廣泛聯系非公有制企業的組織優勢，參與做好溝通政企、凝聚共識、決策咨詢、政策評估、典型宣傳等工作。
（二）加強混合所有制企業黨建工作。堅持黨的建設與企業改革同步謀劃、同步開展，根據企業組織形式變化，同步設置或調整黨的組織，理順黨組織隸屬關系，同步選配好黨組織負責人，健全黨的工作機構，配強黨務工作者隊伍，保障黨組織工作經費，有效開展黨的工作，發揮好黨組織政治核心作用和黨員先鋒模范作用。
（三）堅持試點探索引路。根據本市工作實際，首先在商業競爭類企業開展試點，逐步放開競爭性業務，鼓勵試點企業創新途徑，探索發展混合所有制的有效實現形式。在基礎設施和公共服務領域選擇有代表性的政府投融資項目，開展多種形式的政府和社會資本合作試點，加快形成可復制、可推廣的模式和經驗。通過試點破解難題，探尋規律，創新模式，有序推進。
（四）營造良好的輿論氛圍。堅持毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展為導向，加強國有企業混合所有制改革輿論宣傳，做好政策解讀，闡釋目標方向和重要意義，宣傳成功經驗，正確引導輿論，回應社會關切，使廣大人民群眾了解和支持改革。
廊坊市人民政府
2016年9月21日