山西省人民政府關于加快推進城鎮化的意見
（晉政發〔2011〕11號）
各市、縣人民政府，省人民政府各委、廳，各直屬機構：
為深入貫徹落實黨的十七大、十七屆五中全會精神，促進經濟發展方式轉變，實現轉型跨越發展，現就加快我省城鎮化進程提出如下意見。
一、加快推進城鎮化的重大意義
加快推進城鎮化是擴大內需、促進經濟發展方式轉變、保持經濟平穩較快發展的強大動力，是統籌城鄉發展、解決“三農”問題、保障和改善民生的重要途徑，是實現現代化和全面建設小康社會的必由之路，對于推動我省資源型經濟轉型發展和再造一個新山西具有十分重要的現實意義和長遠意義。近年來，我省城鎮化得到了穩步發展，2010年城鎮化率達到48.05%。但同時，城鎮化滯后于工業化，城鎮化質量不高，特別是城鎮群發展滯后、城鎮規模偏小、城鎮市政公用設施和公共設施不完善等問題十分突出，“十一五”時期城鎮化速度低于周邊和中部省份，加快推進城鎮化勢在必行。城鎮化發展事關全省經濟社會發展大局，事關山西轉型跨越發展，必須作為一項重大戰略抓緊抓好。
二、推進城鎮化的總體要求
（一）總體思路。圍繞“十二五”期間主要經濟指標翻番、再造一個新山西的目標，把加快推進城鎮化作為國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區建設的重要內容，緊扣“提速、提質”主題，以太原都市區為核心、區域性中心城市為節點、大縣城和中心鎮為基礎，構建“一核一圈三群”城鎮體系框架；以城鄉規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃為引領，以經濟開發區、高新技術產業園區、產業集聚區為支撐，以城鎮舊區改造、棚戶區改造、城中村改造為抓手，加快城鎮化進程，促進山西經濟社會又好又快發展。
（二）指導原則。堅持提速與提質并重，在發展中提質，在提質中發展；堅持統籌協調，以中心城市帶動城鎮群構建，以城鎮為中心推進城鄉一體化發展；堅持以人為本，完善城鎮市政公用設施和公共設施，提高居民居住水平，促進民生改善；堅持低碳綠色，節約利用土地、水等自然資源，防治污染，保護生態環境；堅持解放思想，深化改革，先行先試，促進體制機制創新；堅持因地制宜，發揮自然資源優勢，突出歷史文化特色。
（三）主要目標。到2015年，全省城鎮化率達到55%左右。城鎮市政公用設施達到全國中等以上水平，公共設施進一步完善，居民居住水平有較大提高，環境質量明顯提高，景觀風貌得到改善；太原都市圈基本成型，在全國的地位有較大提升。到2020年，全省城鎮化率達到63%左右，形成比較完善的市政公用設施和公共設施體系，城鎮生態環境質量根本改善，歷史與地域文化特色充分彰顯，人居環境與生活質量顯著提高；太原都市圈成為全國重要的城市群，其他三個城鎮群形成雛形。
三、構建“一核一圈三群”城鎮體系框架
結合我省自然地理環境、資源稟賦和城鎮發展條件，按照“空間集聚、組群推進、城鄉統籌、協調發展” 的原則，引導人口、產業向發展條件較好的區域相對集中。加快發展太原都市區和都市圈，培育壯大晉北、晉南、晉東南城鎮群，構建“一核一圈三群”城鎮體系框架，為太原城市群的形成奠定基礎。
“一核”即由太原市區、晉中市區、清徐縣城、陽曲縣城構成的太原都市區，是全省城鎮體系的核心，經濟轉型發展的增長極核。2015年都市區城鎮人口達到400萬人，2020年達到500萬人。
“一圈”即太原都市圈，是以太原都市區為核心，太原盆地城鎮密集區為主體，輻射陽泉、忻定原、離柳中城鎮組群的都市圈。包括太原、晉中、呂梁、陽泉、忻州5市的30個縣（市、區）。該區域是省域經濟與社會事業最為發達的核心區域和最為重要的城鎮密集地區。2015年，城鎮人口達到830萬人；2020年，城鎮人口達到1000萬人。
“三群”即以大同、朔州為核心的晉北城鎮群，以臨汾、侯馬、運城為核心的晉南城鎮群，以長治、晉城為核心的晉東南城鎮群。三個城鎮群是區域經濟發展的核心區域，省域經濟持續增長的重要區域。
晉北城鎮群，以大同盆地為主體，包括大同市、朔州市的10個縣（區）。2015年，城鎮人口達到240萬人；2020年，城鎮人口達到280萬人。
晉南城鎮群，以臨汾、運城盆地為主體，包括運城市、臨汾市的16個縣（市、區）。2015年，城鎮人口達到380萬人；2020年，城鎮人口達到460萬人。
晉東南城鎮群，以長治盆地和晉城中部地區為主體，包括長治市、晉城市的12個縣（市、區）。2015年，城鎮人口達到250萬人；2020年，城鎮人口達到290萬人。
四、推進城鎮化的路徑
（一）加快構建太原都市圈。把太原都市圈構建作為全省推進城鎮化的重中之重。以太原都市區為核心，太原盆地城鎮密集區為主體，陽泉、忻定原、離柳中為外圍組群，加快建設以高速公路和快速軌道交通為主的都市圈現代交通體系；優化產業結構與布局，積極發展現代物流和服務業；合理組織旅游資源，完善旅游服務體系；統籌協調經濟發展與資源環境保護，加強生態建設，形成有機融合的交通圈、經濟圈、旅游圈和生態圈。加強太原都市圈向北通過京原線與京津地區的聯系，建設京昆大通道；依托青銀綜合通道強化向東與石家莊及山東半島城市群、向西與陜北及西北地區的聯系，提升都市圈的區域地位。“十二五”期間，都市圈城鎮化率、經濟增長速度明顯高于全省和其他城鎮群，經濟總量占全省的比例明顯提高，努力把太原都市圈打造成為具有全國意義的重點開發區域、中部崛起的重要核心區、全省城鎮化快速發展的先行區和資源型經濟轉型發展的示范區。
（二）著力發展省域和區域性中心城市。全力支持太原率先發展，提升產業結構層次，增強綜合承載能力和服務功能，提高城市品位，建設具有國際影響力的區域性現代化大都市。以太原晉中共建區為切入點，統一規劃，協調功能，整合空間，對接基礎設施，推進太原晉中同城化發展，共同構建輻射帶動能力強大的省域中心，提升其在全國的地位。加快大同、朔州、忻州、陽泉、呂梁、長治、晉城、臨汾、運城等區域性中心城市發展，科學確定城市發展定位與目標，積極發展高新技術產業和現代服務業，促進產業結構升級，加大市政公用設施和公共設施建設力度，增強綜合承載能力，改善人居環境，為引進資金和項目提供條件。推進以中心城市為依托的城鎮組群構建，合理組織城市功能，拓展發展空間，提升綜合實力和服務能力，使其成為帶動市域經濟發展和城鎮群構建的核心。統籌區域城鎮和產業布局、基礎設施建設和資源環境保護，積極培育以大同、朔州為中心的晉北城鎮群，以臨汾、侯馬、運城為核心的晉南城鎮群和以長治、晉城為核心的晉東南城鎮群。
（三）積極實施“大縣城”戰略。把縣城和縣級市作為城鎮化發展的重要環節，擴大規模、增強實力、完善功能、塑造特色。以產業集聚區為載體，引導產業向縣城和縣級市中心城區集中。煤礦沉陷區治理、工礦棚戶區改造及新建煤礦的生活區要盡量在縣城和縣級市中心城區安排。普及中等職業教育，推進中小學校和以圖書館、文化館為重點的縣級公共文化服務設施建設和達標，提高縣級綜合醫院的服務能力和水平。搞好環境綜合整治，徹底改變“臟、亂、差”的形象，提升城鎮品位，改善人居環境。通過“大縣城”建設，培育一批新的中小城市，帶動縣域經濟快速發展。“十二五”末，23個縣城人口規模達到10萬人以上，43個縣城人口規模達到5-10萬人；2020年絕大部分縣城人口規模達到5萬人以上。
（四）大力推進“百鎮建設工程”。在全省選擇100個基礎條件較好、發展潛力較大的建制鎮，予以重點扶持。以項目為依托建設城鎮新區，按照市政標準建設和改造提升道路、供排水、供氣、垃圾收集轉運等設施和公園綠地，進一步完善中小學校、文體活動場所、衛生院、商貿服務等公共設施，對鎮容鎮貌進行綜合整治，建設現代化新市鎮，使其成為服務“三農”的中心、小城鎮建設的樣板。對于每個省級重點鎮，由省、市、縣三級財政給予2000萬元的資金補助，用于基礎設施建設；重點鎮建設用地指標實行省級計劃單列；省有關部門對重點鎮的街巷硬化、供水、供電設施、文體活動場所、中小學、衛生院及綠化建設等在資金和項目上給予傾斜；對部分重點鎮賦予一定的縣級行政審批、執法、管理等權限和建立鎮級財政，增強其自身發展能力。
（五）加大扶持產業園區發展力度。圍繞資源型經濟轉型發展，科學規劃，合理布局，加快經濟開發區、高新技術產業開發區和產業集聚區等產業園區發展，為城鎮化發展提供支撐。支持符合條件的省級開發區升級、具備條件的開發區擴區或者調整區位。按照“一縣一業”發展規劃，依托現有產業基礎，整合和調整零星分散的工業企業，每個縣（市）至少形成一個具有特色的產業集聚區。產業園區的布局要與城鎮規劃和土地利用總體規劃相互銜接，做到選址合理，用地落實，實現工業化與城鎮化互動發展；產業集聚區可以比照執行省級開發區政策，進入產業集聚區的企業，其原有用地復墾后可以置換。
（六）協調推進城鄉統籌發展。按照城鄉規劃、產業發展、市場體系、基礎設施、公共服務和管理體制“六個一體化”的模式，逐步推進城鄉一體化發展；引導產業向園區集中、人口向城鎮和農村新社區集中、土地向適度規模化經營集中、基礎設施和公共服務向農村延伸。大中城市郊區要率先推進城鄉一體化，建設城鄉一體的市政公用設施和公共設施網絡；整合農村居民點，建設新市鎮和農村新社區；以農業產業化帶動土地規模化經營，走集約、集聚式發展的城郊型城鎮化道路。以縣域為單元、縣城為中心，依據縣（市）域城鎮體系規劃，因地制宜推進城鄉統籌發展。理順村鎮規劃建設管理職責，規范村莊規劃成果審查，提高規劃編制水平與質量。以中心村和集鎮為重點，集中扶貧移民搬遷、農村街巷硬化、飲水安全、路燈亮化、鄉村綠化、沼氣建設及農村改廁等農村建設的資金，每年重點搞好一批村莊和集鎮的建設。結合新的“五個全覆蓋”工程，合理規劃建設文化體育場所和商業網點等公共設施，形成環境優美的綜合性公共活動中心；在街巷硬化的同時，推進供水、排水、路燈等設施標準化建設；提高村莊綠化水平，綜合整治村容村貌，建設設施完善、人居良好、富有特色、文明和諧的農村新社區。
五、建設生態宜居城鎮
以城鎮擴容提質為抓手，建設生態宜居城鎮，推進城鎮化提速提質和資源型經濟轉型發展。通過城鎮新區開發建設和舊區綜合整治，調整優化城鎮空間布局，促進產業結構升級、城鎮功能完善和人居環境改善。
（一）開展“城鎮擴容提質大行動”。按照“一年起步、三年見效、五年大變樣”的目標，開展“城鎮擴容提質大行動”。通過3-5年的努力，使城鎮面貌、人居環境得到根本性改變。按照“先規劃、后建設、先地下、后地上、設施配套、一次到位”的原則實施城鎮新區綜合開發建設，搭建城鎮發展框架，提供新的發展空間。“十二五”期間建成一批設施完善、環境優美、具有地域文化特色和時代氣息的城鎮新區。以城中村和棚戶區改造為切入點，對城鎮舊區進行綜合整治，高標準規劃設計，成街成坊推進；改造危舊房，完善市政公用設施和公共設施，增加公共綠地和活動空間，清理亂搭濫建，整治廣告牌匾，整飾建筑外觀，改善人居環境和景觀形象；對城鎮重要道路及商業中心、廣場、主要出入口等進行重點治理，打造標志性地段和節點。結合城鎮新區開發和舊區綜合整治，完善城鎮應急防災體系，增強抗御自然災害和應對突發事件的能力。城鎮新區建設和舊區改造要突出城鎮個性與特色，保護歷史文化遺產和自然環境，彰顯特色魅力。繼續搞好太原西山、大同礦區、陽泉礦區等老工業地區的綜合整治，為資源型城鎮轉型發展提供范例。
（二）完善城鎮市政公用設施和公共設施。圍繞“綠化山西、氣化山西、凈化山西、健康山西”目標，按照滿足城鎮化快速發展需要并適度超前的原則，加大城鎮市政公用設施和公共設施建設力度，提升城鎮的綜合承載和服務能力。“十二五”要重點加強城鎮道路、燃氣、垃圾無害化處理、集中供熱、供水等設施和綠化建設，實現“三個縣縣有”和“四個達標”，即縣縣有垃圾無害化處理場、集中供熱設施和生態文體公園，城鎮燃氣、供水、污水處理和道路交通設施建設達到規劃目標。在搞好高等院校、省市兩級公共文化服務和體育設施建設的同時，以中小學校、幼兒園、社區文體活動場所、衛生機構等為重點，加強城鎮教育、文化、衛生、體育等公共服務設施建設，合理配置商業服務網點，提升基本公共服務水平。
（三）推進資源節約型和環境友好型城鎮建設。通過“節、減、治、創”等措施，推進資源節約和環境友好型城鎮建設。優化土地資源配置，盤活用好城鎮閑置和低效利用土地，鼓勵開發利用地下空間，促進城鎮緊湊集約發展。加快淘汰高能耗、高污染、低效益的產業，完成既有建筑供熱計量與節能改造，新建建筑嚴格執行節能標準，實行供熱計量收費，加大可再生能源建筑應用和節能型交通運輸工具推廣力度，優先發展城市公共交通。推廣普及節水工藝、技術和器具，加快高耗水行業節水技術改造，降低城鎮供水管網漏損率，鼓勵雨水收集、中水回用和再生水利用。充分利用城鎮既有建筑，推廣應用高性能、低能耗、可再生循環利用的建筑材料。高度重視城鎮生態環境保護與污染治理，加強城鎮生態體系建設，積極利用清潔能源，整治或關閉污染嚴重的工業企業，有效降低污染物排放總量。保護城鎮水源地，建設和完善城鎮危險廢物、醫療垃圾、廢舊電池等收集和處理設施。深入開展生態宜居城鎮、環保模范城市、環境優美鄉鎮、生態文明村創建活動，推進轉型發展、綠色發展。
六、創新城鎮化發展體制機制
（一）建立健全規劃協調監督機制。以“一核一圈三群”為重點，編制和完善城鄉規劃、土地利用總體規劃和產業發展規劃。三個規劃在規劃目標和空間布局上要做到協調統一，各類專項規劃要與城鄉規劃相互銜接，形成統一的空間框架。強化各級城鄉規劃委員會的職能，對同級政府審查和審批的各類規劃及城鄉規劃建設的重大問題要經過規劃委員會的審議和統籌協調，實現“規劃一張圖、建設一盤棋、管理一體化”。按照加快推進城鎮化的要求，建立城鄉一體的規劃管理體制，強化對規劃制訂、修改和實施的監督檢查，維護規劃的法律權威性和嚴肅性。
（二）創新投融資體制機制。建立以財政為基礎、政府融資平臺為主渠道、土地增值收益為補充，引導民間投資、產業資本投入和企業履行社會責任參與城鎮建設的投融資服務體系。市、縣人民政府設立城鎮化專項資金，重點用于城鄉規劃編制和融資平臺的資本金；加大煤炭可持續發展基金、土地出讓收益用于城鎮市政公用設施投資的比例，增加地方政府債券規模。整合壯大省、市城鎮化投融資主體，建立市、縣級政府融資平臺，實現城鎮資源資產化、資產資本化；規范投融資管理，形成規范化的城鎮化投融資平臺。通過公私合作開發等方式，吸引民間資本參與市政公用設施和公共設施建設；引導大型企業集團參與城鎮建設，支持外資投向城鎮建設。加強與開發性金融機構合作，推動發行城鎮投資建設債券、市政建設債券和股票；設立城鎮化建設產業投資基金，充分利用各類社會資金，形成市場化、專業化的投融資模式。
（三）深化戶籍制度改革。建立適應城鎮化快速發展的戶籍管理制度，引導農村人口向城鎮集聚。以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）為落戶條件，解決進入城鎮的大中專院校及技校畢業生、農民工及其配偶、未成年子女的城鎮戶籍；引進的人才，招商引資達到一定數額或者投資興辦實業達到一定規模的，農民工獲得市級以上勞模、先進工作者榮譽稱號或有其他突出貢獻的，本人及其直系親屬可以在所在城鎮落戶。創新暫住人口服務和管理，逐步在全省實行按居住地登記的戶籍管理制度。
（四）完善土地管理制度。優化土地利用結構，節約集約用地。通過市、縣土地利用總體規劃修編，為城鎮群和城鎮發展預留空間。適當集中國家下達的土地利用計劃指標，優先保障“一核一圈三群”重點項目建設用地；以農村“田水路林村礦”綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤試點為平臺，解決中小城市和小城鎮發展及新農村建設用地，節余的建設用地指標可進行調劑。實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城鎮定居規模掛鉤制度，為發展較快的城鎮創造發展條件。逐步推進農村集體建設用地以轉讓、租賃、作價入股等方式進入土地市場流轉。
（五）建立和完善社會保障制度。按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的方針，統籌城鄉社會發展，實施社會保障全覆蓋工程。基本養老保險、基本醫療保險、最低生活保障三項制度覆蓋城鄉，實現人人老有所養、病有所醫、基本生活有保障的目標。建立財政補貼和個人繳費相結合的城鎮非就業居民養老保險制度，加快新農保覆蓋步伐，逐步實現城鎮企業職工和非就業居民養老保險與新農保之間、城鎮基本醫療保險與新農合之間、城鄉醫療救助制度之間的銜接，保證城鄉各類人群社會保險關系轉移接續的順暢進行，促進農村人口向城鎮的順利轉移。推進以社會保障“一卡通”建設為核心的信息化建設，力爭2012年實現全省覆蓋、全國聯網、標準統一、功能兼容。以經濟適用房、廉租房和公租房為重點，加大城鎮保障性住房建設力度，實現住有所居。
（六）創新城中村和棚戶區改造政策。加大財政對城中村、城市棚戶區、工礦棚戶區改造和煤礦沉陷區治理的支持力度，同時要創新政策，引入社會資金參與城中村和棚戶區改造，加快改造進度。推進城中村綜合轉制，解決失地農民的就業和生活保障問題。
七、加快推進城鎮化的措施
（一）加強領導，形成合力。省人民政府成立省城鎮化推進工作領導組，統一領導全省城鎮化工作，研究解決城鎮化推進工作中的重大問題，組織協調“一核一圈三群”規劃的編制與實施。領導組下設辦公室，負責領導組的具體事務性工作。各地人民政府要按照省委、省人民政府的要求，把城鎮化推進工作擺到重要位置，主要負責人要親自負責，并建立相應的領導機構。有關部門要各負其責、各盡其職，密切配合、形成合力。
（二）嚴格考核，獎優罰劣。研究制定城鎮化考核指標體系，并作為省年度目標責任考核的內容。評選城鎮化工作先進單位和示范工程，由省人民政府給予表彰和獎勵。
（三）強化培訓，增強能力。加強對干部的培訓工作，形成制度并長期堅持。把城鎮化知識列入黨校、行政學院的教學內容，通過多種方式組織各級領導干部系統學習黨和國家有關城鎮化的方針政策、城鄉規劃建設管理的理論知識以及國內外的先進經驗，提高推進城鎮化工作的能力和水平。
（四）搞好試點，以點帶面。省里選擇部分城鎮組群、市、縣及鎮進行試點，省有關部門要加強對試點的指導，并在政策、資金等方面給予支持。市、縣也要在省級試點的基礎上，開展多種類型的試點。通過試點，總結經驗，以點帶面，全面推進，提高全省城鎮化的整體水平與質量。
各市、縣要根據本意見，結合當地實際，提出推進城鎮化的實施意見。各有關部門要按照各自職責，制定具體的政策措施。
山 西 省 人 民 政 府
二○一一年六月十一日