邵陽市人民政府關于全面推進集體林權制度改革的實施意見
（市政發[2008]26號）
各縣、市、區人民政府，市直有關單位：??
為貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》、《中共湖南省委省人民政府關于深化集體林產權制度改革的意見》、《湖南省人民政府關于全面推進集體林權制度改革的實施意見》等有關文件精神，現就全面推進我市集體林權制度改革工作，提出如下實施意見：??
一、集體林權制度改革的指導思想、工作目標、基本原則??
指導思想：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及十七大和十七屆三中全會精神為指導，以科學發展觀統領林業發展全局，按照“開放發展、高效發展、和諧發展、永續發展”的要求，堅持“多予、少取、放活”的方針，進一步明晰集體林木所有權和林地經營權，放活經營權，落實處置權，確保收益權，優化林業資源配置，激活林業生產要素，進一步解放和發展林業生產力，促進林業搞活、林農增收、林區發展，努力把我市建設成為生態大市和林業強市。??
工作目標： 2010年 6月底前基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。并在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規范管理，逐步建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效的現代林業產權制度，構建起良好的經營機制和政策環境，確保林業又好又快地發展。??
基本原則：堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護、林業得發展；堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規范有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。??
二、集體林權制度改革的主要內容??
（一）明晰產權。林業產權的范圍包括森林、林木的所有權和林地的經營權。集體林權在保持林地所有權集體所有的前提下，將林地經營權和林木所有權落實到農戶或者其他經營主體。??
已經劃定的自留山，繼續由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。林業“三定”時未劃定自留山，在三分之二以上群眾有要求，而且集體山林條件允許的情況下，可按現有的合法人口基數劃定適量自留山。??
已經承包到戶的責任山，要保持承包關系的穩定，林地承包期為 70年。責任山面積、四至不清楚的，要在進一步明晰確認的基礎上，完善承包合同。被集體收歸統一管理后已流轉的山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護。因收回集體經營，損害了承包戶主利益，群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，妥善處理。農戶不愿意繼續承包的，可交回集體經濟組織。??
農戶舉家遷移到設區的市，轉為非農業戶口的，其自留山應當歸還集體經濟組織，責任山在承包期滿后歸還集體經濟組織。??
對目前仍由集體經濟組織經營管理的集體山林，可將林地和林木分配到戶；對不宜實行分到戶的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等林地，經本集體經濟組織成員的村民三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，由集體經濟組織采取招標、拍賣、公開協商等方式發包；村級基層組織資金困難的，可視情況保留林地總面積 10%以內的集體山林，由村委會民主經營管理，以保障村級公益事業和基層組織運轉的經費需要；對于過去無償平調村組集體山林組建的鄉村集體林場，分配方式合理的，可仍由集體經濟組織經營管理；若經營管理不善、利益分配不公、群眾意見較大、難以繼續經營的，可將林地經營權歸還原來村組，由村組將林地分配到戶，也可采取“均股、均利”的形式將林權明晰到農戶，組建新的股份制林場。
對近幾年來開展的林地林權登記換發證工作中核發的林權證，只要資料齊全、界線清楚、程序合法、并附有地形圖，應予以維護。??
與國有林場、森工采育場等單位聯營的集體山林，要履行聯營合同，保持聯營關系穩定。自然保護區、森林公園的集體林（含自留山、責任山）的林權維持不變，由相應管理機構按有關法律法規管理；未給予資金補償的，由同級財政給予林權所有者相應的補償，依法維護林權所有者的合法權益。國有山林要穩定權屬，不得隨意變更和調整國有森林、林木和林地資產的所有權。??
產權明晰后，要及時核（換）發全國統一式樣的林權證，把林權落實到權益人，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。對林業“三定”時存在圖、證不符或圖、證與實地不符的，如果原四至界線清楚的，可按原四至界線予以核定面積；如果四至界線不清，應按林業“三定”時的有關政策，重新確定四至界線煌核定面積；對權屬不清或者林權糾紛尚未解決的，要加大調處力度，待糾紛解決后再落實經營主體。??
（二）落實處置權。承包到戶的山林，按照采伐量小于生長量的原則，實行按鄉和村編制森林經營方案，依據森林經營方案確定合理的年采伐量。鄉和村編制的森林經營方案和采伐限額要與縣（市、區）的森林經營方案和采伐限額相銜接。鄉和村按批準的森林采伐限額方案自下而上申請年度采伐計劃；縣（市、區）按國家批準的森林采伐限額及上級下達的年度采伐計劃，自上而下分撥到鄉和村；各村和村民小組根據各農戶或其他經營主體的資源狀況和生產、生活需要，召開聽證會，將采伐指標分配到農戶或其他經營主體。分配結果要進行公示，接受群眾監督。??
速生豐產林和工業原料林的采伐年限由經營者自主確定，采伐限額按照批準的森林經營方案編制，保證采伐指標。 2005年以后營造的商品林，其面積在 500畝以上的，可單獨編制經營方案，由經營者自主確定培育目標、采伐類型、采伐方式和采伐年齡，采伐計劃實行單列，并予以優先保證；楠竹采伐由經營者按生產技術要求提出采伐計劃，保證采伐指標；以培育森林為目的的撫育間伐材（胸徑 10cm以下）不列入木材生產計劃管理范圍；農戶在非林業用地營造的商品林，房前屋后營造的零星林木，不納入林木采伐限額，經申請并經鄉鎮林業站核實后自主采伐；堅持憑林權證申請林木采伐許可證，簡化林木采伐許可證核發手續。實行采伐指標的發放公示制度，接受群眾監督。??
（三）放活經營權。遵循林地所有權和經營權相分離的原則，在不改變林地所有權、林地用途的前提下，按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，鼓勵將林木所有權、林地經營權以轉讓、互換、轉包、出租、入股等鹽式進行流轉。流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由流轉雙方協商確定；流轉的收益歸權利人所有，任何組織和個人不得截留、占用和扣繳。集體所有的森林、林木的所有權和林地經營權的流轉，須經村民會議三分之二以上村民或者村民代表會議三分之二以上代表同意。國有森林、林木和集體森林、林木的所有權和林地經營權的流轉，必須進行森林資源資產評估，并在依法設立的產權交易機構中以公開拍賣、招標的方式進行，防止資產流失，損害群眾利益。所有林地經營權流轉的流入方必須有林業經營能力，不得拋荒或掠奪性經營。未取得林權證書、權屬不確定、有爭議的或法律法規禁止流轉的林地和森林資源，不得流轉。??
森林、林木所有權和林地經營權可以依法抵押、擔保、入股和作為合資、合作造林、經營林木的出資或合作條件。??
（四）保障收益權。產權明晰后，農戶經營自留山、責任山的合法收益歸農戶所有。堅決取消所有違法違規的木竹收費項目。規范增值稅、所得稅的征收，林業生產者銷售自產的屬于初級農產品范圍的木竹產品免征增值稅。對企事業單位從事種植林木、林木種子和苗木作物經營以及從事木竹產品初加工所得，暫免征企業所得稅。免征在非林業用地上營造的人工商品林生產的木材、撫育間伐材、人工培育的苗木、經濟林產品、生產林化產品的原料、不以原木原竹為原料的林副產品、農民經批準采伐自用木竹的育林基金。??
（五）配套改革。在開展集體林權主體改革的同時，市縣要大力探索配套改革。??
1 、完善林木采伐管理制度。實行木材采伐指標分配公示制度，公開木材生產計劃下達和林木采伐許可證申請核發程序，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開的重要內容。改革商品林采伐限額管理辦法，實行商品林采伐指標年度結轉滾動使用政策；短輪伐期工業原料用材林和非林地上的用材林的采伐年齡，由森林經營者自主確定，保證采伐指標；速生豐產林按其經營方案采伐，保證采伐指標；竹林采伐由經營者按生產技術要求提出采伐計劃，報林業主管部門批準，保證采伐指標；胸徑 10厘米以下中幼林撫育間伐材不列入木材生產計劃管理范圍。制定公益林管理辦法，適度放寬防護林和特種用途林采伐強度和采伐方式的限制。簡化林木采伐審批程序，減少中間環節，堅持憑林權證申請林木采伐許可證。積極推進森林經營方案的編制和實施工作，逐步將森林經營方案作為編制采伐限額的重要依據。??
2 、規范森林資源流轉。嚴格執行《湖南省森林資源流轉辦法》，加強森林資源流轉監督管理。在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權利人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。國有森林、林木的所有權和林地經營權的流轉，要從嚴控制，特殊情況確需流轉的，必須進行森林資源資產評估，防止國家資產流失。國有、集體經濟組織經營管理的森林資源流轉，應當采取公開拍賣、招標的方式，不具備公開拍賣、招標條件的，可以采取競爭性談判、協商等方式進行。對自留山、責任山的森林資源流轉由林權權利人自主決定，流轉后，農民與集體的初始承包關系不因流轉而改變。按照政府引導、市場運作、分區設置、部門監管的原則，設立林業產權交易機構，制定交易規則，發布市場信息，受理和主持林業產權交易，開展政策咨詢服務，促進林業生產要素合理配置和森林資源資產合法、有序流轉。??
3 、建立森林資源資產評估制度和評估師制度。組建森林資源資產評估機構，對森林資源資產提供評估咨詢服務。各級林業主管部門要加強對森林資源資產評估專業技術人員的培訓，嚴格考核。對森林資源資產的評估按財政部、國家林業局《森林資源資產評估管理暫行規定》執行。森林資源資產評估收費標準按照有關規定執行。??
4 、建立支持林業發展的公共財政制度。建立市縣公益林補償基金，完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，并逐年提高森林生態效益補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、林業有害生物防治、林木良種給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，規范育林基金用途。市縣政府將林業部門行政事業經費納入財政預算。森林防火、林業有害生物防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設納入市縣政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設依法納入相關行業的發展規劃，特別要加大偏遠山區、少數民族地區和國有林場、森林公園、自然保護區林業基礎設施的投入。結合扶貧和農村實行低保等有關政策，加大林區省定扶貧開發工作重點村的扶持力度。 ??
5 、推進林業投融資改革。金融部門要針對林業特點，開發創新林業金融產品，大力發展林業小額貸款，加大林業信貸投放。財政、林業、金融等部門要制定《森林資源資產抵押貸款管理辦法》，健全林權抵押貸款制度，完善林業貸款財政貼息政策和林業貸款擔保方式，優化貸款審批程序。建立政策性森林保險制度。借鑒農業保險模式，按照“政府引導、政策支持、市場運作、林農自愿、協同推進”的原則，先試點，后推廣，逐步建立規范有序、覆蓋全市的森林保險保障體系。
6 、建立健全林業社會化服務體系。組建林業服務機構，為廣大林農和林業生產經營者提供政策和技術咨詢、林產品供銷信息、林業生產要素流轉信息、林業科技和實用技術等方面的服務。扶持發展林業專業合作組織，引導林農在自主自愿和明確利益分配的基礎上，采取家庭聯合經營、股份合作制等形式，組建新的林業經營實體，提高抗御災害、抵御風險和市場競爭能力。鼓勵龍頭企業與林農建立起“公司＋基地＋農戶”等產供銷一條龍、貿工林一體化的林業產業發展格局，實現規模經營、集約經營。發展林業專業協會，加強互助合作、自律管理、依法維權。引導林農建立民間護林防火、防治林業有害生物組織，完善森林災害應急反應機制和防治服務網絡。鼓勵各地制定村規民約，提高林農的自律意識和自我管理水平。??
7 、建立新型林業管理體制。按照“依法行政、規范管理、強化服務、廉潔高效”的要求，建立以管理、執法、服務三大職能為主的新型林業管理體制。推進基層林業管理機構改革，加強基層林業工作機構建設，進一步理順關系，科學核定人員編制，并妥善安置和分流富余人員，核編定崗后的人員及辦公經費納入財政預算。明確林權管理機構。各級林業行政主管部門應進一步明確林權管理職責，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。推行林業綜合行政執法。本著“精簡、統一、高效”的原則，整合現有林業行政執法隊伍，組建相對獨立、集中統一的林業綜合行政執法機構，查處破壞森林資源的違法案件。??
三、集體林權制度改革的工作步驟??
全市集體林權制度改革從 2008年 12月全面鋪開，具體分四個階段進行。??
（一）宣傳發動階段（ 2008年 12月底前完成）。堅持輿論先行，層層召開集體林權制度改革動員大會，充分利用電視、報刊、廣播、網絡等媒體和干部進村入戶等各種形式廣泛宣傳改革的目的、意義、內容、方法及有關政策法規，使廣大群眾了解、支持、參與改革。逐級組織業務骨干進行培訓，使參與實施改革的各級工作人員和基層干部掌握有關的法律、法規和政策。各縣（市、區）人民政府要統一制定改革宣傳提綱，及時進行發布。??
（二）制定方案階段（ 2009年 3月底前完成）。在充分調查研究、摸清情況、了解群眾意愿的基礎上，縣（市、區）、鄉（鎮）要針對不同地域、不同經濟社會條件、不同森林資源狀況，科學制定改革方案，明確改革的指導思想、基本原則、目標任務、政策措施、方法步驟、組織保障等內容。縣（市、區）的改革工作方案，報市人民政府批準，同時報省集體林權制度改革領導小組辦公室備案。各鄉（鎮）的改革實施方案要按已批準的縣（市、區）改革方案制定，并報縣（市、區）人民政府批準。各村組的改革方案，必須經過本集體經濟組織的 2/3以上村民或者 2/3以上村民代表的同意。??
（三）組織實施階段（ 2009年 3月至 2010年 6月底前完成）。由各建制村組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，全面落實林木所有權、經營權和林地經營權后，將結果張榜公示、公布。權屬確定后集體經濟組織應當與林農完善或者重新簽訂林地承包合同書，并將權屬落實情況登記造冊，經鄉（鎮）政府審核后報縣（市、區）政府主管部門登記，核發林權證書。同時，按照改革要求，出臺相關政策，建立相關機制，規范服務管理，全面實施好各項改革。??
（四）檢查驗收階段（ 2010年 12月底前完成）。加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作基本結束后，由各級林業產權制度改革工作領導小組對照各項改革內容，逐條逐項組織檢查驗收。對不符合改革要求的，要及時進行補充、修正和完善。驗收合格后，由上級林權制度改革領導小組簽署合格意見。
四、集體林權制度改革的保障措施 ??
（一）統一思想，加強領導。各級黨委和政府要從落實科學發展觀的戰略高度，充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，將其作為解決“三農”問題和建設社會主義新農村的一件大事來抓。市里成立由市委書記童名謙掛帥任顧問，市長郭光文任組長，李萬千副市長任副組長，市委辦、政府辦、林業、發展改革、財政、人事、編制、監察、勞動保障、農辦、稅務、民政、宣傳、法制、信用聯社、金融、保險等部門主要負責人為成員的市集體林權制度改革領導小組及辦公室。各縣（市、區）要相應成立集體林權制度改革領導小組及辦公室。各鄉（鎮）、村都要成立集體林權制度改革領導小組和辦公室，實行黨政“一把手”負總責，分管領導具體抓。??
（二）廣泛宣傳，強化培訓。各地要制定切實可行的宣傳方案，采取有效措施，把中央、省委省政府的決策部署落到實處。新聞宣傳部門要加強輿論宣傳，努力營造有利于改革的社會氛圍。要圍繞集體林權制度改革的任務和目標，結合本地實際，通過各種形式，廣泛宣傳深化集體林權制度改革的重大意義和有關政策，使廣大林農和社會各界了解改革、支持改革和參與改革。林業主管部門要逐級組織業務培訓，使參與實施改革的各級工作人員和基層干部熟練掌握和運用有關的法律法規、政策。??
（三）確保經費，專款專用。在中央財政和省財政給予經費補助的基礎上，市縣財政要保證林改所需經費，并將林改經費納入當年度財政預算。各級財政、林業主管部門要管好用好林改經費，確保資金撥付到位、使用高效、專款專用。??
（四）明確責任，加強配合。各級各有關部門要明確工作責任，層層簽訂責任狀，落實領導責任制，采取市包縣、縣包鄉、鄉包村、村包組的辦法，將責任落到實處。要建立獎懲機制，把林權制度改革作為考核、使用和提拔干部的重要依據。各級林權改革領導小組及其辦公室，要組織力量深入縣、鄉、村、組對改革情況進行指導檢查，確保林業產權制度改革積極和穩妥推進。??
（五）嚴明紀律，確保質量。要切實做到林權制度改革內容、程序、方法、結果公開，確保廣大群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。嚴禁暗箱操作，以權謀私。要嚴格按照改革方案，周密、穩妥、有序推進。??
（六）強化管理，維護穩定。要把保護森林資源安全、維護林區穩定貫穿于林權制度改革的全過程。針對出現的新情況和新問題，要及時研究解決。要積極探索資源管理的新辦法，切實加強林木、林地管理，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂征濫占林地等破壞森林資源的違法犯罪行為。要高度重視群眾來信來訪，對群眾反映的問題，要及時處理。要建立解決林權糾紛的工作機制，把矛盾化解在基層。對在改革中發生重大案件和事件，造成嚴重后果的，要依法追究有關領導和主管部門的責任。
二OO八年十二月二十三日