嘉興市人民政府關于公立醫院綜合改革試點的實施意見
（嘉政發〔2011〕87號）
各縣（市嘉政發〔2011〕87號、區）人民政府，市政府各部門、直屬各單位：
為切實做好公立醫院改革試點工作，進一步推進我市公立醫院管理體制、補償機制、運行機制、監管機制等綜合改革，根據中共中央、國務院《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009～2011年）》（國發〔2009〕12號）、衛生部等五部委《關于印發公立醫院改革試點指導意見的通知》（衛醫管發〔2010〕20號）和省衛生廳等六部門《關于浙江省公立醫院改革試點的指導意見》（浙衛發〔2010〕266號），結合我市實際，現提出如下實施意見：
一、指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，圍繞市委、市政府“創業富民、創新強市”和全面建設“衛生強市”的戰略目標，從實際出發，著眼于實現人人享有基本醫療衛生服務，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題。堅持公立醫院的公益性質，把維護人民健康權益放在第一位，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，推進體制機制創新，調動醫務人員積極性，提高公立醫院運行效率。按照“適度規模、優化結構、合理布局、提高質量、持續發展”的要求，堅持中西醫并重方針，統籌配置醫療資源，促進公立醫院健康發展，切實緩解群眾看病難、看病貴問題，為人民群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。
（二）基本原則。堅持中央確立的改革方向和原則，解放思想，探索創新；堅持立足我市實際，因地制宜，試點先行；堅持發展和改革相結合，突出重點，循序漸進；堅持完善服務體系與創新體制機制相結合，城鄉統籌，協調發展。
（三）總體目標。構建公益目標明確、規模適當、布局合理、城鄉統籌、市縣鎮村四級聯動的基本醫療服務體系；建立管辦分開、政事分開的協調統一高效的公立醫院管理體制，形成科學合理的公立醫院補償機制、運行機制和監管機制；加強公立醫院內部管理，充分調動醫務人員積極性，提高醫療服務質量，控制醫療費用不合理增長，各級醫療機構均次醫療服務費用保持在全省平均線以下。到2012年，初步構建起資源配置合理、城鄉統籌協調、服務功能完善、監督管理規范的醫療服務體系。
二、主要任務
重點推進城鄉統籌的醫療服務體系建設、建立管辦分開和政事分開的公立醫院管理體制、調整醫藥收入結構和明確政府投入的補償機制、控制醫療費用過快增長、健全醫學人才規范化培養和流動機制、建設城鄉居民醫療和健康保健服務相融合的信息化支撐體系6項改革任務，增強公立醫院的公益性，提高廣大醫務人員的積極性，促進衛生事業的可持續健康發展。
（一）強化規劃，整合資源，健全城鄉統籌的基本醫療服務體系
1．修訂嘉興市區域衛生規劃和醫療機構設置規劃（2011～2015年），組織編制新一輪《社區衛生服務機構設置規劃》，各級醫療機構和社區衛生服務機構嚴格按規劃進行設置和建設。
（1）市域內除現有公立醫院外，原則上政府不再直接舉辦新的綜合性醫院，新增衛生資源重點投向城鄉社區衛生服務。公立醫院以提供基本醫療服務為主，提供特需服務的床位數不超過總床位數的10%。到2011年，有2所市屬公立醫院達到三級甲等綜合性醫院標準，2所達到三級甲等婦幼保健和中醫醫院標準，2所達到三級乙等綜合性醫院標準，9～10所達到二級甲等醫院標準。
完成嘉興市第一醫院遷建，擴建嘉興市第二醫院、市婦保院和市中醫院，形成區域性醫療中心，提升區域醫療水平和服務能力。加強縣級醫院能力建設，加快推進海鹽、海寧、嘉善、平湖第一人民醫院的遷建工作。扎實推進基層醫療衛生服務體系標準化、規范化建設，按照城鄉統籌的原則，根據服務人口（含新居民）、地域和社區類型，按浙江省社區衛生服務機構設置標準，科學合理規劃設置社區衛生服務中心、站，并結合實際，納入嘉興市新市鎮、新社區的建設內容，與“兩新”工程建設同步規劃、同步實施，對城鄉一體新社區衛生服務站按5000人以下面積不少于150平方米、5000至10000人的面積不少于300平方米、10000人以上面積不少于500平方米的標準建設。啟動3＋X縣鎮村醫療衛生資源統籌配置改革試點，使深化公立醫院改革與健全基層醫療衛生體系緊密結合、相互促進。
（2）鼓勵和引導社會資本舉辦醫療機構，加快推進多元化辦醫格局。按照城鄉一體化、政策平等化、管理規范化的原則，通過扶持鼓勵、規范引導、公平競爭，發展一批有規模、有質量、有技術、有品牌的民營醫院。非公立醫院在醫保定點、科研立項、職稱評定、繼續教育等方面，與公立醫院享有同等待遇，在服務準入、監督管理等方面一視同仁。政府可采取購買服務的方式由非公立醫院承擔公共衛生服務和公共服務。
（3）積極與省內外名院開展技術和管理合作，提升醫療機構的醫療水平和管理能力。引進省內外優質醫療資源到嘉興舉辦醫療康復機構，面向長三角開展醫療康復及保健服務。
2．市級醫院通過不同形式的縱向資源整合，推進城鄉醫療資源的互補與共享，滿足群眾的基本醫療服務需求。
（1）組建醫療技術支援聯合體。市本級組建兩大醫療技術支援聯合體，即市第一醫院與南湖區所轄鎮（街道）社區衛生服務機構聯合組建第一醫療技術支援聯合體，市第二醫院與秀洲區所轄鎮（街道）社區衛生服務機構聯合組建第二醫療技術支援聯合體，市婦幼保健院、市中醫院分別派出婦產、婦幼保健和中醫專業人員參與兩大醫療技術支援聯合體。聯合體中的市屬醫院精選骨干醫務人員派駐社區衛生服務機構，指導社區衛生服務機構建設、完善和規范醫療質量管理制度，培養基層業務技術骨干，參與基層常見病、多發病的診療服務以及查房、手術示教、病例討論等，社區衛生服務機構選派人員參加市屬醫院組織的業務培訓和進修，邀請市級醫院專家講學、指導，加強業務建設；市級醫院與社區衛生服務機構之間實行雙向轉診；聯合體中的社區衛生服務機構除基本常規檢驗項目外的高端實驗室檢查項目，可集中由市屬醫院統一檢驗、檢測，需要用大型儀器設備檢查的，也可與聯合體中的市級醫院進行預約。
（2）市屬公立醫院按照《社區衛生服務機構設置規劃》，在人員密集、醫療需求量大，而目前醫療服務供給相對短缺的市本級區域，舉辦或托管社區衛生服務機構，讓群眾在基層即可享受市級醫院的優質醫療資源。公立醫院舉辦的社區衛生服務站，其性質、職能與政府直接舉辦的社區衛生服務機構相同。公立醫院托管的社區衛生服務機構，其單位原有行政管理體制和政府投入政策不變。
（3）鼓勵市屬公立醫院中具有高級職稱的醫生退休后到社區衛生服務機構工作；鼓勵市屬醫院臨床醫師通過多點執業等方式到社區衛生服務機構開展診療服務，對基層醫護人員進行傳、幫、帶。
（4）建立市帶縣、縣帶鎮、鎮帶村的醫療技術資源縱向整合機制，市級公立醫院通過對口支援、技術支持、人員培訓、管理指導等多種方式，向下延伸技術鏈、管理鏈、人才鏈和服務鏈，每所市級醫院與1～2所縣級醫院建立長期的對口支持和協作關系，幫助縣級醫院提高醫療和管理水平。
（二）理順關系，明確職能，建立協調統一高效的公立醫院管理體制
1．成立市屬公立醫院管理委員會（以下簡稱醫管委），在市政府和市醫改領導小組的領導下，負責研究協調市屬公立醫院規劃建設、改革發展等重大事項。市醫改領導小組組長任醫管委主任，分管副市長任常務副主任，市政府分管副秘書長和市衛生局、市發展改革委主要負責人任副主任，市財政、人力社保、國資、審計、國土資源、建設、食品藥品監管、物價等部門為成員單位。醫管委下設辦公室（以下簡稱醫管辦），設在市衛生局，為醫管委的常設辦事機構，代表政府履行公立醫院的舉辦職能，主要職責是：負責組織編制區域內公立醫院中長期發展規劃，組織協調公立醫院的改革發展；代表政府與醫院簽訂年度發展責任書；對區域內公立醫院建設發展情況向市醫管委和市政府報告。
根據市政府工作部門明確的職能，市衛生局依法履行衛生全行業管理，確定衛生事業發展目標，統籌區域衛生規劃，研究制定相應政策措施，實施行業監管、政策導向、宏觀調控、準入管理、質量監控、信息發布、業務指導、購買服務、績效考評、干部任免等工作。市財政局履行非經營性國有資產的監管職能，對市屬公立醫院的國有資產進行監管。各有關部門按各自職能對市屬公立醫院進行監管。
2．在市屬公立醫院全面推行現代事業制度改革，完善法人治理結構。
（1）實行理事會領導下的院長負責制，院長對理事會負責，理事會對市衛生行政部門負責；
（2）醫院理事會由主管部門代表、出資人代表、醫院管理者、醫院職工代表、社會知名人士或相關專家組成，是醫院的最高決策機構，確定醫院發展戰略、規劃，對內部重大事項行使決策權；
（3）院長是醫院的法定代表人，按照醫院章程和理事會制定的工作目標和要求，負責醫院的日常管理工作；
（4）成立醫院監事會，由紀檢監察、人事管理、醫院職工代表等組成，對醫院的管理和運營情況進行監督，聽取病人及社會意見并反饋；
（5）理事會、監事會由市衛生行政部門負責組建，醫院行政班子由市衛生局黨委提名，經理事會審議后，按干部管理權限，由衛生行政部門任免。理事會、監事會、院長每屆任期四年。
3．建立政事分開的醫療機構質量監管體系，建立具有獨立法人資格的嘉興市醫療質量管理控制中心，市衛生局將醫療質量監管的事務性職能委托該中心承擔，主要職責為：定期或不定期開展醫療質量檢查，加強醫療質量控制和管理，公示和通報醫療質量信息，對醫療質量管理提出改進的措施和建議。
中心下設醫療技術管理、醫療質量控制和質量信息反饋三個工作機構，分別負責醫療技術的準入管理與實施，包括技術準入與評估、技術的應用與培訓、臨床路徑的實施與管理；負責對醫療質量的過程管理，包括病人安全目標管理、質量控制與評估、質量規范與培訓、質量監督與改進；負責醫院年度評價、質量信息公示、輿情研判反饋，并組織第三方開展醫療服務問卷調查等。
4．強化財務集中統一管理，完善市屬公立醫院財務會計委派制度，充分發揮衛生核算分中心對市屬公立醫院的財務監管作用，健全財務分析和報告制度，加強公立醫院財務監管。加強資產管理，健全和完善公立醫院財務審計和醫院院長經濟責任審計制度。
（三）突出重點，加大投入，完善公立醫院補償機制
1．加大投入，政府承擔起在提供公共衛生和基本醫療服務中的責任。政府負責公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入。按中西醫并重原則，對中醫醫院在投入政策上給予傾斜，建立有利于充分發揮中醫藥特色優勢的補償機制；根據市傳染病醫院掛靠在市第一醫院、婦幼保健部與市婦幼保健院合署的組織體系，在投入政策上予以傾斜；對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助；對政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和支援社區等公共服務經費給予足額保障。
按照區域衛生規劃和醫療機構設置規劃確定的市級公立醫院建設項目，其基本建設資金主要由財政安排解決。對已建成投入使用的市中醫醫院新住院樓和醫技樓項目、市婦幼保健院遷建項目、市第一醫院遷建項目，以及在建的市婦幼保健院二期擴建項目、市第二醫院擴建項目，建立合理的補償機制，納入財政預算逐年安排。
2．建立鼓勵使用廉價（甲類）藥物和降低藥品加成的財政補償機制。醫療機構因使用廉價（甲類）藥物和降低藥品加成而減少的業務收入，由財政給予足額補助。
3．調整技術服務收費標準和增設藥事服務費。按照循序漸進、分步實施的原則，調整醫療費用結構。部分醫療服務項目的定價權下放到市，由市物價部門結合嘉興實際，調整技術服務收費標準、增設藥事服務費，保持市屬公立醫院良好運行。
4．出臺鼓勵引導企業和社會捐資助醫政策。鼓勵企業家和社會各界捐資助辦醫療衛生公益事業，落實相應的稅收優惠政策并按捐資額多少對醫療機構內的病房、病區或樓層冠名。
（四）加強管理，完善制度，遏制醫療費用過快增長
1．開展城鄉居民合作醫療費用支付方式改革，遴選5～10個病種在市屬公立醫院實行按病種限價付費。積極探索總額預付或總額核算等支付方式改革。
2．全面實施“控、保、獎”，推廣使用甲類藥物和基本藥物，控制藥品費用，在市婦保院試點的基礎上，到 2011年底市屬公立醫院甲類藥物使用率達到20%，藥品收入占業務總收入的比例控制在45%以內。逐步降低醫療機構藥品加價率，在總體不突破15%的前提下，按價格高低實行差別加價政策，對高價藥品實行最高加價額限制。
3．加強醫院內部管理，規范醫療行為。自2010年起，在市屬公立醫院全面推行臨床路徑管理，推動病種規范化治療，保障患者安全，降低醫療費用。各級醫療機構建立健全控制醫療費用的內控制度，實行藥品用量動態監測和超常預警制度、處方評價制度等，杜絕大處方和過度用藥、過度治療檢查的行為。
4．發揮社會和輿論監督對醫療機構服務行為的約束作用，推行醫藥費用查詢制和門診、住院均次費用公示制，建立醫藥費用監測和信息發布制度，接受社會各界的監督。
5．加強對費用控制的監督和考核。市、縣（市、區）衛生行政部門將醫院的門診均次費用、住院床日費用、住院均次費用、出院者平均住院天數、藥品占業務收入比例等控制指標列入醫院年度目標考核內容，有效控制醫療總費用和均次費用。
（五）因地制宜，創新機制，加大人才培養力度
1．加強青年臨床醫師的培養。在市屬公立醫院推行臨床醫師導師制，選拔一批具有較高素質的青年臨床醫師，由本院導師進行“一對一”的傳、幫、帶培養，逐步建立起一支基礎扎實、能力強、素質高的臨床醫師隊伍。
2．完善住院醫師規范化培訓制度。建立以區域為單位的市、縣兩級9個住院醫師規范化培訓基地，其中4個市級培訓基地分別設在市第一醫院、市第二醫院、市婦保院和市中醫醫院，重點培養專科方向的住院醫師，5個縣級培訓基地分別設在各縣（市）第一人民醫院，重點培養全科方向的臨床醫師。建立住院醫師規范化培訓經費保障機制。
3．建立人才柔性流動機制。開展醫師多地點執業試點。鼓勵市屬公立醫院具有副高及以上醫學專業技術職務任職資格的執業醫師，在完成本職崗位的工作任務后，到市域范圍內社區衛生服務機構開展診療服務。醫師多點執業接受各執業地點所在地的衛生行政部門及所執業的醫療機構的監督和管理，衛生行政部門和各醫療機構制訂相關制度，加強對多點執業醫師的管理，規范醫師多點執業行為，確保醫療安全和醫療質量，滿足醫療服務需要。
（六）改進服務，提高質量，切實優化群眾看病就醫環境
1．積極開展醫院服務流程改造，提升服務質量和水平。全面開展預約診療服務，完善預約診療工作制度和規范；優化醫療機構門診環境和流程，簡化就醫手續，提供各種便民措施，縮短群眾候診時間；開展錯峰服務和分時段診療，方便群眾就醫；完善住院服務流程，探索開展日間病房等服務流程改造，縮短平均住院日；推廣優質護理服務，全市二級以上公立醫院均開設優質護理服務試點病房。
2．積極推行院務公開，將醫療服務信息、醫療服務價格信息、行風建設情況、收費信息等通過多種途徑向社會公開。完善行風監督員制度，廣泛聽取社會各界及患者的意見建議，加強醫患溝通，落實告知和知情同意，構建和諧醫患關系。
3．加強醫療安全質量監管。推進臨床路徑管理試點工作；堅持依法執業，嚴格遵遁各項準入制度和操作規程，加強對重點環節、重點部位和重點人員的管理；開展醫療安全質量控制評價工作，組織開展醫療安全質量專項檢查治理活動；深入開展“平安醫院”創建活動，完善患者投訴處理機制，落實醫療糾紛第三方調解制度。
4．加快推進衛生信息化建設。建立嘉興市衛生信息資源數據中心和健康信息服務平臺。2011年完成系統安全、運行通暢、標準統一、管理規范、資源共享、覆蓋城鄉各級醫療機構的嘉興市衛生信息資源數據中心和健康信息服務平臺建設，與省衛生廳網絡連接，信息互送共享。對信息化網絡體系建設項目進行規范化管理，落實人員及經費保障。提升市屬公立醫院信息化管理水平，實施以全人全程健康服務流程、醫療安全和質量管理、電子病歷、臨床路徑為重點的公立醫院信息化體系建設，統一升級改造醫院His系統，實現同級醫療機構檢驗、放射、超聲、心電等檢查結果網絡互送互認，信息共享，構建便捷、高效、共享的醫療服務信息平臺，降低醫療服務成本，降低群眾就醫負擔。完善以居民電子健康檔案為重點的社區衛生服務機構信息化建設，逐步建立公立醫院和社區衛生服務機構之間的互聯互通機制，實現居民健康信息實時記載，變“死檔案”為“活檔案”，消除信息“孤島”。
三、組織領導與政策保障
1．提高認識，加強領導。公立醫院改革試點牽涉面廣、任務重、難度大，各地要充分認識公立醫院改革的重要性、復雜性和艱巨性，切實加強對公立醫院改革試點的領導。各有關部門要認真履職，密切配合，形成合力，及時協調解決試點工作中出現的問題。
2．明確職責，落實保障。各有關部門要按照職責，制定并落實按規劃設置的公立醫院發展建設、政府投入、人員編制、收入分配、醫藥價格等政策措施，為公立醫院履行公共服務職能提供保障。建立對公立醫院改革進展和目標實現的評估、監督和考核機制，確保政策措施落實到位，保障改革如期推進。
3．突出重點，分步實施。公立醫院改革是一項長期性工作，按照突出重點、強化基礎、先易后難、先急后緩、循序漸進的原則，因地制宜地制定具體實施細則和配套措施，精心組織實施，確保公立醫院改革試點取得成果。各縣（市、區）可參照本意見的要求，積極穩妥地組織、推進轄區內公立醫院的改革。
4．加強宣傳，正確引導。加大輿論宣傳力度，加強對公立醫院改革試點工作重要意義、指導思想、基本原則、主要任務和政策措施的宣傳，創造良好的試點環境，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性，爭取廣大人民群眾和社會各界的理解和支持。
嘉興市人民政府
二○一一年十二月一日