廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的實施意見
（桂政辦發〔2016〕95號）
各市、縣人民政府，自治區人民政府各組成部門、各直屬機構：
為貫徹落實《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和《國務院辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38 號）精神，加快推進我區城市公立醫院綜合改革試點，經自治區人民政府同意，現提出如下意見。
一、總體要求、目標和范圍
（一）總體要求。深入貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，著力解決群眾看病就醫問題，把深化醫改作為保障和改善民生的重要舉措，將公平可及、群眾受益作為改革出發點和立足點，加快推進城市公立醫院改革。為持續深化公立醫院改革形成可復制、可推廣的實踐經驗。
（二）總體目標。落實政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任，充分發揮市場機制作用，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制，推進區域醫療機構協同發展，強化公立醫院社會責任，構建起布局合理、分工協作的醫療服務體系和分級診療就醫格局，群眾就醫負擔明顯減輕，滿意度明顯提升。
2016 年所有設區市實施城市公立醫院改革試點，制定改革方案，建立政策體系。2017 年，全區城市公立醫院綜合改革試點進一步推開，現代醫院管理制度初步建立，醫療服務能力明顯提升，就醫秩序得到改善，城市三級醫院普通門診就診人次占醫療衛生機構總診療人次的比重降低，醫藥費用不合理增長得到有效控制，個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到30%以下，形成可復制、可推廣的改革經驗。
（三）改革范圍。試點城市的城市公立醫院（市轄區及以上一、二、三級公立醫院），包括綜合醫院、中醫民族醫醫院（含中西醫結合醫院）、婦幼保健院和專科醫院。自治區直屬醫療機構與所在城市公立醫院同步啟動綜合改革。
二、改革公立醫院管理體制
（四）建立高效的政府辦醫體制。推行政事分開、管辦分開和全行業管理。各試點城市要明確公立醫院的管理形式和機構，可組建由政府負責同志牽頭，政府有關部門、部分人大代表和政協委員，以及其他利益相關方組成的管理委員會，履行政府辦醫主體職能，負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等，并明確辦事機構，承擔管理委員會日常工作。衛生計生行政主管部門要創新管理方式，從直接管理公立醫院轉為行業管理，強化政策法規、行業規劃、標準規范的制定和監督指導職責。
（五）落實公立醫院運營自主權。探索建立和完善公立醫院法人治理結構和治理機制，落實公立醫院人事管理、內部分配、運營管理等自主權。采取有效形式建立公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、重要干部任免、重大項目實施、大額資金使用集體討論制度并按規定程序執行，落實職工代表大會表決通過醫院崗位設置方案、崗位管理制度、工資分配方案等民主管理權。鼓勵實行院長聘任制，實行院長任期目標責任考核和問責制，并將院長任期目標責任考核結果與院長薪酬掛鉤。逐步取消公立醫院的行政級別，各級衛生計生行政部門負責人一律不得兼任公立醫院領導職務。醫療聯合體等可在醫院層面成立理事會。
（六）健全考核評價機制。衛生計生行政部門或專門醫院管理機構制定績效評價指標體系，突出功能定位、職責履行、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等考核指標，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，考核結果向社會公開，并與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤。探索建立以需求為導向，以醫德、能力、業績為重點的醫務人員評價體系。
（七）加強精細化管理。堅持“精、準、細、嚴”的原則，完善醫院運行管理制度，推行全面預算管理制度，強化預算約束，規范公立醫院收支運行。強化成本核算與控制，落實總會計師制度，強化財務會計管理規范化，防止醫院高能耗運行。加強醫療質量安全管控，規范臨床檢查、診斷、治療、用藥和植（介）入醫療器械等行為，推進預約診療、臨床路徑管理、優質護理。建立醫院內部分診制度和轉診綠色通道，實行門診“一站式”服務，優化醫療服務流程。
（八）控制醫療費用不合理增長。采取處方點評、醫師約談等形式控制抗菌藥物不合理使用，強化對激素類藥物、抗腫瘤藥物、輔助用藥及新特藥臨床使用的監管。在自治區、設區市兩級衛生計生部門建立監管平臺，重點加強對藥占比、門急診次均費用增幅、出院者人均費用增幅、檢查和化驗收入占醫療收入比重、衛生材料收入占醫療收入比重、大型醫用設備檢查陽性率、患者滿意度等指標的監控。按照總量控制、結構調整的辦法，改善公立醫院收入結構，提高業務收入中技術勞務性收入的比重，降低藥品和衛生材料收入的比重。力爭到2017年底，試點城市公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體下降到 30%左右；百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到20元以下。
（九）完善多方監管機制。強化衛生計生行政部門（含中醫藥管理部門）醫療服務監管職能，統一規劃、統一準入、統一監管，建立屬地化、全行業管理體制。強化對醫院經濟運行和財務活動的會計監督，加強審計監督和內部民主監督。加強醫院信息公開，加強行業自律、監督和職業道德建設，引導醫療機構依法經營、嚴格自律。探索對公立醫院進行第三方專業機構評價，強化社會監督。
三、建立公立醫院運行新機制
（十）破除以藥補醫機制。試點城市所有公立醫院推進醫藥分開，積極探索多種有效方式改革以藥補醫機制，取消藥品加成（中藥飲片除外）。將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。通過調整醫療服務價格、加大政府投入、改革支付方式、降低醫院運行成本等，建立科學合理的補償機制。醫院由此減少的合理收入，按照調整醫療服務價格補償 85%、財政專項補償 15%的原則進行補償，自治區對開展城市公立醫院綜合改革的試點市給予一次性補助。轄區內區直公立醫院同步取消藥品加成政策，在補償機制中，財政補償資金部分由自治區財政承擔，調整醫療服務價格補償部分與市屬公立醫院執行同樣政策。城市公立醫院藥品加成收入統一以2015年全區衛生決算報表數據為準。
（十一）完善藥品和醫用耗材集中采購工作。堅持以自治區為單位的網上藥品集中采購方向，實行一個平臺、上下聯動、公開透明、分類采購。鼓勵公立醫院試點城市結合綜合改革實際探索創新，鼓勵對自治區采購平臺公布的全區醫療衛生機構直接掛網采購目錄藥品開展以設區市為單位的帶量采購或打包批量采購，合理消化成本，嚴格執行零差率銷售。在保證藥品安全的前提下，鼓勵結合實際探索縣鄉村一體化配送。發揮郵政等物流行業服務網絡優勢，支持其在符合規定的條件下參與藥品配送。鼓勵大力發展現代醫藥物流，探索由社會零售藥店、醫保定點藥店承擔醫院門診藥事服務的實現形式和路徑。強化藥品集中采購與其他改革政策協同推進，實現藥品采購效益最大化。自治區采購平臺公布的全區醫療衛生機構醫用耗材集中采購目錄產品，統一在自治區集中采購平臺上進行陽光采購，網上公開交易，在保證質量的前提下，鼓勵采購國產高值醫用耗材。
（十二）理順醫療服務價格。將醫療服務價格管理權限下放到試點市，發揮價格管理在調整醫院收入結構、完善補償機制等方面的作用。經科學測算，在降低藥品、醫用耗材費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療價格，合理調整提升體現醫務人員技術勞務價值的醫療服務價格，特別是診療、手術、護理、床位、中醫民族醫等服務項目價格。逐步理順醫療服務項目的比價關系，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。推進收費方式改革，逐步減少按項目定價，積極探索按病種、床日、服務單元等為計價單位的定價方式。醫療服務價格、醫保支付、分級診療等政策要有機銜接。價格調整要充分調研論證，在群眾整體負擔不增加的前提下，從醫保配套改革的實際出發，充分考慮不同患者群眾的承受能力。發揮醫保和大病救助、疾病應急救助的保障作用，調整的醫療服務價格納入醫保報銷范圍。
（十三）落實政府投入責任。設區市人民政府要在明確公立醫院的規模和定位的基礎上，落實符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費。落實對中醫民族醫醫院、傳染病醫院、精神病醫院、職業病防治院、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的投入傾斜政策。改革財政補助方式，強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系，建立健全政府購買服務機制。
四、強化醫保支付和監控作用
（十四）深化醫保支付制度改革。充分發揮基本醫保的基礎性作用，強化醫保基金收支預算，建立以付費總額控制、按病種付費為主，按人頭付費、按服務單元付費等復合型付費方式，探索按疾病診斷相關組（DRGs）付費方式，逐步減少按項目付費。加快推進臨床路徑管理，逐步擴大按病種付費的病種數和覆蓋面。試點城市實施臨床路徑管理的病例數要達到公立醫院出院病例數的 30%，實行按病種付費的病種不少于 100個。加快建立各類醫療保險經辦機構和定點醫療機構之間公開、平等的談判協商機制和風險分擔機制。充分發揮各類醫療保險對醫療服務行為和費用的調控引導與監督制約作用，有效控制醫療成本，逐步將醫保對醫療機構服務監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管。
（十五）逐步提高保障績效。建立醫保經辦機構與公立醫院之間的談判協商和風險分擔機制，按定點醫療機構平均月度控制指標撥付醫療費用，緩解定點醫療機構運轉壓力。將符合條件的日間手術和醫療機構中藥制劑、針灸、治療性推拿等中醫非藥物診療技術納入醫保支付范圍，鼓勵提供和使用適宜的中醫藥民族醫藥服務。醫療機構應控制使用自費藥品和自費診療項目，2017年其費用占比不得高于5%，逐步縮小政策范圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例間的差距。加強基本醫保、城鄉居民大病保險、職工補充醫療保險、醫療救助、商業健康保險等多種保障制度的銜接，提高保障績效，逐步實現城鄉統一政策、集中聯動辦公、統一協同監督、方便服務群眾。
五、建立符合醫療行業特點的人事薪酬制度
（十六）深化編制人事制度改革。按照區域衛生資源配置標準和醫療機構設置規劃，合理核定公立醫院床位規模、人員編制。新增的編制，應在本地事業編制總量內調劑；設區市調劑確有困難的，可核定聘用人員控制數，作為購買服務的依據。在控制數內使用的聘用人員不辦理入編手續，名單報機構編制部門備案，在聘期內與編制內人員在崗位設置、收入分配、職稱評定、管理使用等方面享受同等待遇，并依法參加社會保險。實行聘用制度和崗位管理制度，人員由身份管理向崗位管理轉變，定編定崗不固定人員，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制。落實公立醫院用人自主權，對醫院緊缺、高層次人才，可按規定由醫院采取考察的方式予以招聘，結果公開。
（十七）合理確定醫務人員薪酬水平。建立符合醫療衛生行業特點的薪酬制度，完善績效工資制度，建立績效工資總量動態調整機制，合理確定醫務人員收入水平，著力體現醫務人員技術勞務價值。試點城市公立醫院可根據不同崗位職業風險、技術難度、責任大小等特點，完善公立醫院績效考核與績效工資分配辦法，做到多勞多得、優績優酬，重點向臨床一線、業務骨干、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距。
（十八）強化醫務人員績效考核。公立醫院負責內部考核與獎懲，突出崗位工作量、服務質量、行為規范、技術能力、醫德醫風和患者滿意度等方面的考核，將考核結果與醫務人員的崗位聘用、職稱晉升、個人薪酬掛鉤。完善公立醫院用藥管理，嚴格控制高值醫用耗材的不合理使用。嚴禁給醫務人員設定創收指標，醫務人員個人薪酬不得與醫院的藥品、耗材、大型醫學檢查等業務收入掛鉤。按照國家的指導意見，制定我區公立醫療衛生機構績效評價實施辦法。
六、構建各類醫療機構協同發展的服務體系
（十九）優化城市公立醫院規劃布局。設區市要按照《國務院辦公廳關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015-2020年）的通知》（國辦發〔2015〕14 號）和《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于印發廣西醫療衛生服務體系規劃（2016-2020年）的通知》（桂政辦發〔2016〕52 號）精神，抓緊完善本市衛生規劃和醫療機構設置規劃，并向社會公布。探索改革婦幼保健機構管理新機制。從嚴控制公立醫院（特別是城市公立醫院）床位規模，每千常住人口公立醫院床位數已達到自治區“十三五”期間衛生資源配置標準的，原則上不再擴大公立醫院規模，床位使用率在 80%以下的公立醫院不再進行擴建，對超出規模標準的公立醫院，要采取綜合措施，逐步壓縮床位。堅持資源共享和階梯配置原則，公立醫院合理配置適宜設備，逐步提高國產醫用設備配置水平，降低醫療成本。嚴禁公立醫院舉債建設、超標準裝修和超規劃配置大型醫用設備。控制公立醫院特需服務規模，提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。鼓勵公立醫院開展醫養結合服務。
（二十）推進社會力量參與公立醫院改革。按照區域衛生規劃，進一步明確社會辦醫準入條件、切實加強監督管理，完善土地、工商、稅務等政策，積極探索政府和社會資本合作（PPP）模式，大力支持社會力量優先舉辦非營利性醫療機構，加快形成多元化辦醫格局。鼓勵采取遷建、整合、轉型等多種途徑將部分城市二級醫院改造為社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和康復等機構。公立醫院資源豐富的城市，可選擇部分公立醫院引入社會資本進行改制試點，加強有形資產和無形資產的評估，防止國有資產流失，要堅持規范有序、監管有力，確保公開公平公正，維護職工合法權益。
（二十一）強化分工協作機制。引導城市公立醫院與基層醫療衛生機構建立目標明確、權責清晰的分工協作機制，加強城市公立醫院與專業公共衛生機構的溝通與協作。按照《廣西壯族自治區區域醫療聯合體建設指導意見》（桂衛發〔2015〕36 號），引導城市三級醫院探索與下級醫院、基層醫療機構建立醫療聯合體，加快提升基層醫療衛生服務能力。在統一質量控制標準前提下，實行同級醫療機構醫學檢查檢驗結果互認。探索整合和利用現有資源，設置專門的醫學影像、病理學診斷和醫學檢驗醫療機構，促進醫療機構之間大型醫用設備共享使用。
（二十二）加強人才隊伍培養和提升服務能力。推進醫教協同深化臨床醫學人才培養改革。住院醫師規范化培訓是醫師成長的必由之路，2018 年起全區三級醫院臨床崗位新進人員須聘用經住院醫師規范化培訓合格的人員，2019 年起全區二級醫院臨床崗位新進人員須聘用經住院醫師規范化培訓合格的人員。培訓基地要積極擴大全科及兒科、婦產科、精神科、急診科、病理科、麻醉科等我區急需緊缺專業的培訓規模，住院醫師規范化培訓財政專項經費應安排不少于 20%的額度優先用于急需緊缺專業的培訓。2017年力爭實現每萬人口擁有2名以上經培訓合格的全科醫生。探索建立專科醫師規范化培訓制度。加強公立醫院骨干醫生培養和臨床重點專科建設。加強公立醫院院長職業培訓。
七、推動建立分級診療制度
（二十三）加快構建分級診療服務模式。按照《國務院辦公廳關于推進分級診療制度建設的指導意見》（國辦發〔2015〕70號）和《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于推進分級診療制度建設的實施意見》（桂政辦發〔2016〕1號），在全區所有設區市開展分級診療試點，逐步建立基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的就醫制度。落實基層首診制的同時，逐步完善雙向轉診程序，重點暢通慢性病、恢復期患者向下轉診渠道，推進急慢分治格局的形成。探索建立高血壓、糖尿病等慢性病診療服務和結核病綜合防治管理模式。到2017年，分級診療政策體系逐步完善，醫療衛生機構分工協作機制基本形成。
（二十四）完善與分級診療相適應的醫保政策。完善醫保差異化支付政策，拉開不同級別醫療機構的起付線和支付比例差距，對符合規定的逐級轉診住院患者可以連續計算起付線。對沒有按照轉診程序就醫的，降低醫保支付比例或按規定不予支付。探索對慢性病和康復等病種實行按人頭付費等方式，促進患者到基層就診。支持以醫療聯合體為單位實行醫保付費總額控制，推動醫療聯合體內部建立雙向轉診機制。
（二十五）推進和規范醫師多點執業。按照《廣西壯族自治區醫師多點執業管理試行辦法》（桂衛醫發〔2015〕35 號），推進醫師多點執業，促進優質醫療資源下沉到基層。各級醫療機構應當在加強對本單位醫師隊伍建設和管理的同時，支持符合條件的醫師依法多點執業。各級衛生計生行政部門應當加強對醫師多點執業的監管和指導，做好醫師多點執業政策宣傳，積極引導符合多點執業條件的醫師到基層、邊遠地區和醫療資源稀缺地區的醫療機構多點執業。鼓勵公立醫療機構的醫師依法到非公立醫療機構多點執業。
八、加快推進醫療衛生信息化建設
（二十六）加強區域醫療衛生信息平臺建設。構建完善的區域人口健康信息平臺，建立動態更新的標準化電子健康檔案和電子病歷數據庫，完善技術標準和安全防護體系，促進醫療衛生、醫保和藥品采購信息管理等系統對接、信息共享。實現行政區域內所有二級以上公立醫院和 80%以上的基層醫療衛生機構與區域平臺對接。加強醫療衛生機構信息化建設，強化信息技術標準應用和數據安全管理。加強遠程醫療系統建設，強化遠程會診、教育等服務功能，促進優質醫療資源共享。各試點城市基本完成所有二級以上醫院信息化標準建設，60%的基層醫療衛生機構與上級醫院建立遠程醫療信息系統。
九、組織實施和實施保障
（二十七）明確進度安排。設區市要于 2016年 12月底前出臺本市城市公立醫院改革試點方案，2017年3月底前啟動藥品零差率銷售，同步制定醫療衛生服務價格及醫保支付政策調整方案并以市醫改領導小組名義報自治區醫改辦備案，按照國家和自治區的要求啟動有關重點領域改革。城市公立醫院改革國家聯系試點城市要按照國家的要求，在規定時間節點內完成相關重點改革任務。
（二十八）強化組織保障。設區市人民政府是城市公立醫院改革的責任主體，要將公立醫院改革作為當地全面深化改革的重要內容，試點城市政府主要領導負總責，分管領導具體負責，圍繞公立醫院改革政策，分解工作任務，明確各部門職責，責任到人，確保落實。明確任務分工，自治區衛生計生、財政、發展改革、物價、編制、人力資源社會保障、中醫藥管理、教育、食品藥品監管等相關部門各司其職，進一步解放思想，強化對地方試點的支持和指導，完善配套改革措施，密切配合，綜合推進。
（二十九）加強督導考核。各試點城市要按照國家衛生計生委、財政部等五部門《關于印發城市公立醫院綜合改革試點效果評價實施方案的通知》（國衛體改函〔2015〕259號）要求，每年組織開展年度自評工作，自評結果上報自治區醫改辦。自治區各有關部門要定期對公立醫院改革進展情況進行專項督查、評價，進一步加強考核通報，并及時向自治區醫改辦報送相關情況。
（三十）及時總結宣傳。各有關部門要密切跟蹤工作進展情況，及時總結推廣好經驗、好做法，研究解決改革中出現的問題和困難。要大力宣傳改革成效和典型經驗，開展輿情監測，及時解答和回應群眾和各界關注的熱點問題，合理引導社會輿論和群眾預期。
附件：參與城市公立醫院綜合改革試點的自治區直屬公立醫院名單
2016年8月17日
附件
參與城市公立醫院綜合改革試點的
自治區直屬公立醫院名單
廣西壯族自治區人民醫院
廣西壯族自治區南溪山醫院
廣西壯族自治區江濱醫院
廣西壯族自治區婦幼保健院
廣西壯族自治區龍潭醫院
廣西壯族自治區腦科醫院
廣西壯族自治區工人醫院（廣西職業病防治研究院）
廣西壯族自治區皮膚病醫院（廣西皮膚病防治研究所）
廣西骨傷醫院（廣西中醫骨傷科研究所）
廣西國際壯醫醫院（原自治區壯醫院）
廣西醫科大學第一附屬醫院
廣西醫科大學附屬口腔醫院
廣西醫科大學附屬腫瘤醫院
廣西中醫藥大學第一附屬醫院
廣西中醫藥大學附屬瑞康醫院
廣西科技大學第一附屬醫院
廣西科技大學第二附屬醫院
桂林醫學院附屬醫院
右江民族醫學院附屬醫院