信陽市人民政府關于深化集體林權制度改革的實施意見
（信政[2008]70號）
為深入貫徹《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》和《河南省人民政府關于深化集體林權制度改革的意見》，進一步解放和發展林業生產力，結合我市實際，現就深化全市集體林權制度改革提出如下實施意見。
一、指導思想和基本原則
（一）指導思想
以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，不斷創新集體林業經營的體制機制，依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費，進一步解放和發展林業生產力，創新林業發展體制、機制，促進傳統林業向現代林業轉變，確保林業持續、穩定、健康發展和生態環境顯著改善，為實現三大跨越、建設魅力信陽作出貢獻。
（二）基本原則
堅持權益平等的原則。依法公平地將林地承包經營權和林木所有權落實到本集體經濟組織的每家每戶，確保農民平等享有集體林地承包經營權和林木所有權。林地的承包期為70年，承包期屆滿，可以依照國家有關規定繼續承包。
堅持尊重農民意愿的原則。充分發揮農民在林權改革中的主體作用，改革的內容、程序、方法、結果要公開，讓農民明白，讓農民滿意，確保農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。
堅持依法辦事的原則。要科學謀劃，嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》、《森林法》、《村民委員會組織法》等法律法規和黨在農村的各項政策，做到“依法、規范、有序”。
堅持分類指導的原則。在改革中必須做到實事求是、因地制宜，尊重群眾的首創精神，通過民主決策，自主選擇適合當地實際的改革模式，自主確定經營管理形式，不搞“一刀切”，更不能搞行政命令。
堅持尊重歷史的原則。進一步穩定和完善家庭承包責任制，保持政策的穩定性和連續性，防止因林木權屬調整不當造成亂砍濫伐行為。已經依法明確的林地使用權和林木所有權要予以維護，不得借改革之機推倒重來、重新分配或無償平調。包括對集體經濟組織以外的單位和個人使用林地的，也要維護其合法權益，依法妥善解決歷史遺留問題，促進社會和諧穩定。
二、改革范圍和主要任務
改革范圍：本次集體林權制度改革的范圍包括集體所有的林地林木，重點是林地使用權和林木所有權尚未明晰的集體林以及縣級以上政府規劃的宜林地。
主要任務：
（一）明晰產權
（1）對已劃定的自留山繼續堅持長期無償使用、允許繼承的政策，不得強行收回，不得隨意調整。由農民申請核（換）發林權證。對已經流轉的自留山，要完善流轉手續，辦理林權變更登記。
（2）對在這次林改中，首次確權發證的林地承包期為70年；對過去已經承包到戶的林地，由承包者申請核（換）發林權證，承包期延長至70年。
（3）目前尚未確權到戶的集體山林，林地林木原則上應確權到戶。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他形式落實產權。對利用貸款營造的集體林木，在落實經營主體時，應按照“債隨林權走”的原則，明確債務償還主體，落實抵押物。
（4）集體所有的宜林地，可以直接分包到戶，也可以在確權到戶的基礎上，采取招標、拍賣等形式確定經營主體，或由集體統一組織開發后，再以適當方式確定經營主體；對造林難度大的宜林地，可通過公開招標的方式，將一定期限的使用權轉讓給有能力的單位或個人開發經營，但必須限期達到綠化標準。不管采取哪種形式，都要經過本集體經濟組織成員的三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，集體經濟組織內部成員享有優先經營權。
（5）平原地區集體林地林木、村莊片林以及其他農村土地上的林木，按照“樹隨地走、誰造誰有”的原則，落實林木經營主體，核發林權證。通過拍賣、承包、租賃等方式取得溝河路渠或“四荒”（荒山、荒丘、荒灘、荒溝）等經營權的，也要發給林權證。
（6）自然保護區、森林公園、風景名勝區等規劃范圍內屬集體經營或已由農民承包的集體林地，其林權維持不變，由林權人申請林權登記。自然保護區、森林公園、風景名勝區等管理機構應按有關法律法規規定嚴格管理，與林權人簽訂保護合同，并切實保障林權權利人的合法權益。
（7）自留山和責任山等因拋荒被集體收回統一造林或重新組織承包造林的，要落實“誰造誰有”政策，發給林權證，并按原協議的比例分成，沒有協議的由雙方協商確定比例分成。
（8）切實維護林權證的法律效力。這次林權改革中核（換）發的林權證，是森林、林木所有權和林地使用權的法律憑證，也是申請采伐、流轉、抵押、補償等林事活動的唯一合法憑證。核（換）發的新林權證發放到戶后，原發放的有關林業權屬憑證一律自行失效。
（9）落實林權管理責任。縣級以上人民政府林業主管部門，承擔本級政府日常林權登記變更、流轉交易、評估監管、抵押登記、糾紛調處、承包仲裁、安全保障等管理職責，并負責建立健全林權檔案，提供林權信息查詢服務。
（二）放活經營權
（1）鼓勵林木所有權和林地使用權有序流轉。林農取得林地使用權、林木所有權后，在不改變用途的前提下，按“依法、自愿、有償、規范”的原則，可以轉包、租賃、抵押、有償轉讓和繼承，任何人不得強迫、阻礙經營權人的自主權，實現林地生產要素的重組整合，活躍林業要素市場。
（2）林權流轉應當向當地林業部門提出申請，憑合法有效的林權證和其他相關材料，簽訂林權流轉合同。林木所有權流轉的，其已登記的林地使用權隨之一并流轉；林地使用權流轉的，其已登記的林木所有權也可隨之一并流轉。
（3）集體經營的山林流轉，其流轉方式、流轉基價、流轉收入及其使用、分配等都要提前向村民公示，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并經有資質的森林資源資產評估機構評估后流轉。林地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益大部分用于本集體經濟組織成員的分配，其余部分可用于本集體經濟組織發展林業和公益事業，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。
（4）已承包到戶經營的山林，在流轉時應當簽訂合同，林地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府林業部門申請辦理登記。農戶或個人擁有的林權在流轉時是否評估，由當事人自主決定，流轉權益歸承包者個人。已流轉給大戶或其他社會主體的林權再流轉的，必須征得原承包人同意，并不得超過承包期的剩余期限。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當向發包方備案。
（5）對未取得林權證已合理流轉的林權，或以家庭承包方式取得的林權正在進行流轉的，只要權屬清晰，其林權流轉申請和林權登記申請可以一并提出，經依法審查合格后，按相應程序辦理林權登記或變更手續。
（6）對已經發生流轉的林權，要本著“尊重歷史、面對現實、依法合規”的原則，只要程序合法、操作到位、合同規范、手續完備，應予以維護。但對不合理或有爭議的合同條款，可在鄉鎮政府和林業部門的指導下協商、補充、完善，并完善相關手續和程序。對流轉合同雖不完善，但沒有損害集體利益，且流轉受讓人已實際做出大量投入，現林木生長良好的，可以采取調整流轉期限等利益協調措施，加以完善和規范。對存在暗箱操作、以權謀私、損害集體或村民利益的流轉行為，應當依法予以糾正。
（7）無論采取何種形式的流轉，均不得改變林地性質，不得將林地改變為非林地。國家、省級重點公益林等確需進行林權流轉的，不得改變其公益林性質。發包方將農村林地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先對承包方的資信情況和經營能力進行審查，然后經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意。
（三）落實處置權
（1）對已明晰權屬的自留山、責任山，可依法繼承、抵押、入股，可作為合資、合作的出資或合作條件。
（2）在堅持森林采伐限額管理的前提下，放寬對商品林的采伐管理。林木采伐指標分配實行公示制，林木采伐許可證由林木所有者直接申請。對農戶個人經營的商品林，在不突破采伐限額的前提下即申即批。對成熟的人工商品用材林、非規劃林地林木的采伐，在采伐限額內優先審批；對定向培育的工業原料林和其他商品用材林面積在3000畝以上的，實行采伐限額單列。
（3）對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅游業等。
（四）保障收益權
（1）農戶自留山、房前屋后的林木收益歸農戶所有。農戶承包經營林地的收益歸農戶所有。
（2）落實征占用林地補償政策。經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。嚴格禁止亂收費，亂攤派。
（3）建立森林生態效益補償機制。個人或其他經營主體承包、租賃宜林地完成造林綠化后，符合生態公益林區劃界定標準，自愿按照生態公益林經營的，可享受森林生態效益資金補助。
三、總體目標和工作步驟
（一）總體目標
從2008年開始，力爭用兩年左右時間完成以明晰產權、承包到戶為核心的主體改革任務，在此基礎上，進一步完善配套改革，通過深化改革，完善服務，規范管理，形成集體林業的良性發展機制，逐步實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。
2008年全市林改確權發證面積要完成總任務的60%：其中，淮濱、息縣兩個平原縣完成100%，光山、固始、平橋、潢川完成65%，其它縣區完成50%。2009年全市林改確權發證任務要全部完成。各縣區要結合實際，細化任務，把確權發證面積具體到鄉、村、組。
（二）工作步驟
第一階段：制定方案。要在深入調查研究，摸清山情、林情、社情的基礎上，結合本地實際和試點成功經驗，按照群眾意愿，科學制定切實可行的集體林權制度改革工作實施方案，并進行公示。
第二階段：宣傳發動。要堅持“輿論先行、政策引路、先易后難、穩步推進”的工作思路，積極穩妥地推進集體林權制度改革工作。采取召開集體林權制度改革工作動員會、現場會等形式動員部署。并充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體，大力宣傳集體林權制度改革的相關政策和法律法規，不斷提高廣大林農對集體林權制度改革的認識。還要通過層層開展業務培訓，使各級干部和林改工作隊員能夠全面、準確的理解和掌握林改的內容與政策，做林改的“明白人”，確保按時按質完成工作任務。
第三階段：組織實施。核實山林權屬、勘定面積和四至界址并進行登記和繪圖，公示勘測結果，征求村民意見，召開村民會議或村民代表會議，確定改革方式。按照一村一策，將村組集體的山林明晰到戶，并組織申請辦理林權登記，頒發《林權證》，建立林改檔案。同時，積極推進林地使用權和林木所有權的合理流轉，規范林業產權交易，促進森林資源資產合法、有序流轉。
第四階段：檢查驗收。（1）鄉鎮自查。各鄉鎮要組織以村為單位的普遍檢查。重點檢查林改政策是否落實到位，林改過程是否合法依規，群眾是否滿意，不合格的應責令返工，并對本鄉鎮的林改工作進行總結，形成文字自查報告。（2）縣區檢查。縣（區）林改辦對每個鄉鎮抽查2－3個村，對照林改資料和自查報告進行走訪調查農戶，了解林改程序是否合法依規，結果是否真實，發現問題責令返工，直至合格。并對本縣（區）林改工作好的做法和經驗進行總結。（3）市級驗收。市集體林權制度改革領導小組辦公室對各地的林改工作按照產權是否明晰、管理是否規范、政策是否到戶、機制是否創新、矛盾是否化解、資料是否健全等六條標準進行全面檢查驗收。
四、改革的保障措施
（一）加強組織領導。市政府已成立集體林權制度改革領導小組，領導小組下設辦公室，辦公室設在市林業局。縣區和鄉鎮、村都要成立相應的集體林權制度改革領導小組，具體負責組織本轄區集體林權制度改革工作，并抽調精干人員組成駐村工作組。各村民小組要組建由村民小組長和村民代表3人以上組成的工作組，負責本村民小組的改革工作。自上而下建立起“市加強指導、縣區直接領導、鄉鎮組織實施、村組具體操作、部門搞好服務”的推進工作機制。各級黨委、政府要把林權改革納入年度目標管理考核，確保改革工作積極穩妥推進。
（二）科學制定方案。各縣區要在充分調查摸底的基礎上，層層制定林改方案。縣級林權改革方案須經同級政府常務會議研究批準，并報市林改領導小組辦公室審核備案。各鄉鎮林改方案要根據已批準的縣區林改方案制定，報縣區政府審核批準。各集體經濟組織的林改方案經村民大會或村民代表會議討論通過后，經鄉鎮政府審核，報縣林改辦備案。
（三）重視糾紛調處。要把山林糾紛的調處擺到十分突出的位置，認真對待，分工負責，分級調處。堅持戶與戶之間的糾紛不出組，組與組之間的矛盾不出村，村與村之間的糾紛不出鄉鎮，鄉鎮與鄉鎮之間的矛盾不出縣。在調處工作中，充分發揮林改領導小組、民間調解機構和農村老黨員、老干部、老同志的作用，把矛盾和糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態，為集體林權制度改革創造一個穩定、和諧的環境。
（四）強化林政管理。要認真吸取過去一些地方因分山到戶、放松管理而亂砍濫伐的教訓，針對林改中出現的新情況和新問題，積極探索新形勢下加強森林資源保護管理的有效措施和辦法。按照分類經營的要求處理好管理與放活的關系，始終堅守“生態受保護”、“農民得實惠”這兩條基本準則，堅守住生態安全的底線，防止亂砍濫伐。對借林改之機亂砍濫伐等破壞森林資源的行為，要依法追究相關人員責任。
（五）健全林權檔案。確權發證是這次林改的重點工作，所涉及到的林地、林木確權，以及歷史遺留問題的調處，都要進行現場勘驗，確定四至地界，依法進行林權登記，頒（換）發林權證書，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，并建立專檔，妥善保存。林權證是林地使用者和林木所有者的重要法律憑證，也是今后處理林地、林木糾紛和經營者維護其合法權益的重要依據，一定要認真填寫，與圖、表、冊記載相符，及時發到農戶和經營者手中。做到山定主，樹定根，人定心。
（六）明確工作責任。各級林業、財政、農業、宣傳、法制、工商、金融等部門，要認真履行職責，相互配合，形成合力。林業部門要加強改革指導和檢查督促。金融部門要積極開拓農村金融市場，為林農提供優質服務。新聞宣傳部門要為改革營造良好的輿論氛圍。縣區和鄉鎮人民政府要依法調處林木所有權和林地使用權爭議。各級政府要將林權改革必需工作經費納入同級財政預算統籌考慮。要確保林權改革不增加農民負擔，不產生新的債務。交通、供水、電力、通訊等基礎設施建設要向集體林區延伸，努力改變集體林區基礎設施落后的狀況。
（七）嚴肅工作紀律。林權改革中要嚴格按照政策規定辦事，不得損害農民群眾利益。要維護穩定，確保林區秩序不亂，確保不造成亂砍濫伐。各級紀檢、監察機關要嚴肅查處林權改革中的違紀違規、不作為或亂作為行為，確保林權改革工作順利進行。
二○○八年九月二十八日