內蒙古黨委、政府關于深化集體林權制度改革的意見
（內黨發〔2008〕16號 2008年9月26日）
林業是國民經濟和社會發展的重要公益事業和基礎產業，在經濟社會可持續發展中具有重要地位和作用。集體林業是我區林業的重要組成部分，全區現有集體林地3.24億畝。實施集體林權制度改革，是黨中央、國務院確定的一項重大改革舉措，是深化農村牧區綜合改革的重要內容，是對農村牧區家庭承包經營制度的豐富和完善，是農村牧區生產關系的重大變革，是破解“三農三牧”問題、促進社會主義新農村新牧區建設的重要途徑。為全面貫徹落實《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）精神，完善林業經營機制，增強林業發展動力，發展現代林業，落實興林富民政策，推動生態文明建設，現就深化我區集體林權制度改革提出如下意見。
一、集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標
（一）指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，實施以生態建設為主的林業發展戰略，依法明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權，完善政策，創新機制，進一步解放和發展林業生產力，為建設生態文明和構建我國北方重要生態屏障作出貢獻。
（二）基本原則。堅持農村牧區家庭承包經營為主的基本經營制度，確保農牧民平等享有集體林地和林木承包經營權；堅持統籌兼顧，確保農牧民得實惠、生態受保護；堅持尊重農牧民意愿，確保農牧民的知情權、參與權和決策權，做到公開公平公正；堅持因地制宜、分類指導，確保改革符合當地實際；堅持依法依規，確保政策的穩定性和連續性。
（三）總體目標。用5年時間，基本完成明晰集體林產權和承包到戶的改革任務。在此基礎上，逐步建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效的集體林業管理體制和經營機制，實現資源增長、生態改善、產業壯大、農牧民增收、生態與經濟社會和諧發展的目標。
二、集體林權制度改革的范圍
集體林權制度改革的范圍是農村牧區集體所有的商品林、公益林以及旗縣級以上人民政府規劃的集體宜林地。
各地可根據生態狀況和林業資源條件，堅持分類指導、分區施策，因地制宜地確定林權制度改革范圍、改革重點。對于林業生產條件較好、集體林資源較多的地區，應全面深化集體林權制度改革，放活經營，壯大集體林業；對于生態區位重要、天然次生林較多的地區，應穩妥推進集體林權制度改革，落實經營管護責任，合理利用林下資源；對于生態極度脆弱、以灌木林為主的地區，應努力探索集體林權制度改革方式，加快林權登記發證，加大封禁保護力度，落實管護經營主體。
國有林（農）場經營管理的集體林地、林木和自然保護區、森林公園、風景名勝區、河道湖泊、生態移民遷出區、擬劃定的沙化土地封禁保護區以及距離國境線30-50公里范圍等區域不列入本次改革范圍，但要明晰權屬關系，依法維護上述區域的穩定和林權權利人的合法權益。
三、集體林權制度改革的主要任務
（一）明晰產權。在保持集體林地所有權和林地用途不變的前提下，進一步明晰集體林地的使用權和林木所有權，落實和完善以家庭承包經營為主體、多種形式并存的集體林業經營機制，確立農牧民的經營主體地位，依法維護農牧民承包的權利。
對尚未承包到戶的集體林地和林木，可采取以下方式明晰產權：
1.家庭承包經營。這是主要的明晰產權方式，能承包到戶的都要到戶，將林地使用權和林木所有權采取家庭承包經營的方式落實到本集體經濟組織的農牧戶。本集體經濟組織成員平等享有承包權，按人口折算人均林地面積，以戶為單位進行承包經營。
2.聯戶合作經營。對不宜實行家庭承包經營的集體林地和林木，依法經本集體經濟組織成員同意，可將林地和林木評估作價，由本集體經濟組織成員聯戶承包經營。
3.股份合作經營。對不宜實行家庭承包經營的集體林地和林木，依法經本集體經濟組織成員同意，可將現有林地、林木折股分配給本集體經濟組織成員均等持有，確定經營主體，實行股份合作經營，收益按股分配。
4.其他承包經營方式。對不宜實行家庭承包經營的集體林地和林木，依法經本集體經濟組織成員同意，可將林地和林木評估作價，采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，本集體經濟組織成員依法享有優先承包權。
5.集體統一經營。村集體經濟組織可保留少量的集體林地和林木，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。
對已承包到戶和流轉的集體林地和林木，要進一步穩定和完善承包關系：
1.自留山穩定不變。對已經劃定的自留山實行“增人不增地、減人不減地”的政策，由農牧戶長期無償使用，允許繼承，不得擅自收回或調整。自留山上的林木除劃分時對原有林木另有約定外，一律歸農牧戶所有，允許出售和轉讓。
2.穩定和完善“三定”以來的承包經營關系。對以家庭承包方式承包到戶的集體林地和林木，上一輪承包到期后，可直接續包，并完善承包手續。對以其他方式承包的，凡符合法律規定，程序合法，合同規范，合同雙方依法履行的，要予以維護；對承包合同不規范的，本集體經濟組織多數成員沒有意見且合同雙方愿意繼續履行合同的，可在協商的基礎上，依法完善合同；對程序不合法、合同權利義務不對等、群眾反映強烈、雙方協商不成的，或承包方沒有履行合同的，應依法修改或終止合同，重新確定承包經營關系。
3.完善有償流轉經營關系。對通過招標、拍賣、公開協商等方式有償流轉的集體林地和林木，凡符合法律法規和政策規定，流轉程序合法、合同規范并依法履行的，要予以維護；對不符合法律法規和政策規定，嚴重侵害集體和農牧民利益，多數群眾有意見的，可依照有關法律規定，調整原流轉合同或通過司法程序妥善處理。
林地的承包經營期限為70年。承包期內允許繼承，承包期屆滿，可以由林地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。無論采用何種形式改革，都要制定承包方案，經村民會議三分之二以上成員同意后實施。
妥善解決有爭議的林地和林木。按照分級負責、依法調處的原則，對權屬不清以及有爭議的集體林地和林木，要積極調處解決，糾紛解決后再落實經營主體。
（二）登記發證。產權明晰后，要依法依規進行勘驗登記，按照林權證的發放程序和方法，核發全國統一式樣的林權證，做到登記發證內容齊全規范，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符，并建立林權檔案。核發和換發新林權證后，原有的權屬證書要依法變更或注銷，確保一地一證。各級林業主管部門要切實加強資源林政管理機構和隊伍建設，強化林權管理工作，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。
（三）放活經營權。實行公益林、商品林分類經營管理。對商品林，農牧民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售，開發林下種養業。對公益林，在保障生態功能的前提下，允許依法合理開發利用林地資源，利用森林景觀發展森林旅游業等。
（四）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押、擔保或作為合資、合作的條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。
（五）保障收益權。農牧戶承包經營林地的收益，一律歸農牧戶所有。征收集體所有的林地，用地單位要依照國家有關規定足額支付林地補償費、林木補償費、安置補助費和地上附著物補償費，安排被征收林地農牧民的社會保障費用。經政府劃定為公益林的集體林，已承包到農牧戶的，森林生態效益補償費要落實到戶。集體宜林地落實經營主體后，可按當地林業發展規劃納入國家重點林業工程和地方造林綠化工程項目。依法制止和查處亂收費、亂攤派行為，減輕農牧戶負擔，切實保障承包經營權人的收益權。
（六）落實責任。嚴格依照農村土地承包法有關規定，依法規范承包行為。產權落實后，應簽訂書面承包合同，明確宜林地造林和跡地更新的責任，并限期造林和更新；落實造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續經營。旗縣級林業主管部門要加強對集體林地和林木承包合同的規范化管理。
四、完善有關政策措施
（一）完善林木采伐管理。改進商品林采伐限額管理辦法，確保經營主體享有充分的處置權。以旗縣為單位編制的集體商品林采伐限額，允許跨年度使用。商品林撫育間伐胸徑10厘米以下林木不占用商品材計劃指標。在非規劃林地上培育的人工商品林采伐，不納入采伐限額管理范圍。編制年森林采伐限額時，要足額滿足商品林經營者依據森林經營方案確定的采伐指標。速生豐產林、工業原料林的采伐年齡由經營者自主確定。林業部門要加強指導和服務，組織集體林承包經營者以戶、聯戶或經營單位編制森林經營方案，按照森林經營方案確定的采伐量、采伐方式和采伐年度自主安排采伐，生產的木材自主銷售，采伐限額指標優先予以保障。大力支持灌木商品林資源培育、經營和采伐利用，提高經營效益。
公益林只能進行撫育和更新性質的采伐，對長勢衰退的灌木公益林可有計劃地進行平茬復壯。在有灌溉條件的地區，農田防護林楊樹副林帶更新采伐最低年限為12年。
嚴格執行林木采伐公示制度，將分配下達的采伐計劃指標、批準采伐的農戶、單位及采伐數量納入政務公開、村務公開內容，接受群眾監督。簡化采伐審批程序，承包經營權人可直接向旗縣林業主管部門申請林木采伐許可證。
（二）規范集體林地和林木流轉。產權明晰后，按照依法、自愿、有償、規范的原則，林地承包經營權人在承包期內可通過轉包、出租、互換、轉讓等多種方式流轉林地使用權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。流轉雙方當事人應當憑合法有效的林權證和其他相關材料，依法簽訂書面流轉合同。未取得林權證已經合理流轉的，只要權屬清晰，可以憑林權登記申請和流轉合同等相關材料，經依法審查合格后，按規定程序辦理林權登記，核發林權證。以轉包、出租、互換或者其他方式進行流轉的，應當報發包方備案；以轉讓方式進行流轉的，應當經發包方同意。具體流轉管理辦法由自治區人民政府另行制定。
集體統一經營管理的林地和林木需要流轉的，其流轉方式、流轉基價、流轉收益的使用和分配等應在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意后，報蘇木鄉鎮人民政府批準，流轉合同應當報旗縣級林業主管部門備案，并辦理林權變更登記手續。流轉的收益應納入集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。
統籌規劃，合理布局，培育建立林業要素市場等林業產權交易服務平臺，規范交易行為，為廣大農牧民和林業生產經營者提供林業法律政策、林業科技和實用技術、森林資源資產評估、森林資源資產抵押貸款、林地和林木產權流轉等方面的信息咨詢服務。各級林業主管部門要與有關部門協調配合，加強對林業要素市場的監管。
（三）建立支持集體林業發展的公共財政制度。各級政府要擴大公益林補償范圍，逐步提高公益林補償標準。同時，按照“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償”的原則，加快建立森林生態效益補償基金，形成各級財政補償和受益者補償相結合，多渠道籌集公益林補償資金的機制。森林生態效益補償基金的具體管理辦法由自治區林業主管部門和財政主管部門制定，報自治區人民政府批準后實施。各級財政要切實加大對林業事業的支持力度，建立造林、撫育、保護、管理投入的補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、薪炭林和沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種、大徑材培育和林業重點產業基地等給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規范用途，將林業部門行政事業經費納入各級財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設要納入各級政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通訊等基礎設施建設要依法納入相關行業的發展規劃，特別是要加大對偏遠山區、沙區和少數民族地區林業基礎設施的投入。集體林權制度改革工作經費，由盟市、旗縣財政共同承擔，自治區財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉，自治區財政要加大轉移支付力度。
（四）加強對林業發展的金融和保險支持。加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策。不斷完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。按照承包經營者的委托，森林資源資產評估機構對提出貸款要求所抵押的林木進行資產評估，金融部門合理確定林權抵押信貸的標準抵押率，開展林權抵押小額信貸。保險部門應擴大森林資源資產保險的新品種，提高農牧民抵御森林火災、森林病蟲害和其他自然災害的抗風險能力。
（五）完善林業社會化服務體系。加快發展林業專業合作組織，扶持培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規模化、標準化、集約化經營。發展林業專業協會，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣、行業自律、依法維權等作用。引導和規范森林資源資產評估、森林經營方案編制等中介服務機構發展。
五、集體林權制度改革的保障措施
（一）加強領導，明確責任。集體林權制度改革事關農村牧區發展與穩定的大局，涉及面廣、政策性強，各級黨委、政府要高度重視，切實加強組織領導，實行主要領導負責制，層層落實領導責任。各級黨委、政府要成立集體林權制度改革領導小組及辦事機構，加強領導、組織和協調等工作。建立旗縣直接領導、蘇木鄉鎮組織實施、嘎查村具體操作、部門搞好服務的工作運行機制，精心組織，周密安排，確保改革穩步推進。嚴格執行《森林法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《合同法》和《村民委員會組織法》等法律規定，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵各地積極探索，確保改革符合實際，取得實效。各級組織、宣傳和發展改革、財政、林業、農牧業、國土資源、民政、監察、審計、檔案、金融、保險等相關部門和單位要各負其責，密切配合，積極支持改革。
（二）宣傳發動，維護穩定。各級黨委、政府在推進改革的過程中，要加強宣傳教育，把握正確的輿論導向，讓農牧民充分認識和了解改革的目的意義、方法步驟、主要內容等。要始終把農村牧區穩定和維護森林資源安全貫穿于改革的全過程，以穩定保改革，以改革促發展。堅決杜絕借改革之名，侵占毀壞集體林地和林木、侵占國有林地和林木。各級政府要高度重視林權糾紛調處工作，切實加強涉林信訪和林改矛盾糾紛的排查調處，及時處理改革中出現的矛盾糾紛。各級林業部門要加強對各級領導干部、林改工作人員和農村牧區基層干部的培訓，強化調度、統計、檢查、督導和檔案管理工作。
（三）嚴肅紀律，規范操作。集體林權制度改革涉及廣大農牧民的切身利益，必須做到公開、公正、公平，決不允許暗箱操作，損害群眾利益。各級干部特別是領導同志要以身作則，清正廉潔，依法依紀履行公職，決不允許在改革中利用職權為本人和親友牟取私利，與農牧民爭利。
（四）加強管理，改進服務。各級林業主管部門要進一步轉變職能，加強林業宏觀管理、公共服務、行政執法和監督，改進服務方式。要編制林地保護利用規劃，嚴格保護林地資源。要認真總結林業綜合行政執法試點經驗，加強和完善林業執法工作。要健全政府主導、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制，完善公共服務體系。認真執行自治區黨委、政府《關于深化改革加快林業發展的決定》，切實加強林業工作站等基層林業工作機構建設，解決人員編制，工作經費納入同級財政預算。蘇木鄉鎮林業工作站工作經費要列入旗縣級財政預算，確保其工作正常運行。