中共海南省委、海南省人民政府關于加強城鎮規劃建設管理工作的實施意見
（2016年12月8日 瓊發〔2016〕23號）
為全面貫徹落實中共中央、國務院《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（中發〔2016〕6號）、《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37 號）和國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8 號）等文件精神，進一步加強我省城鎮規劃建設管理工作，解決好目前我省城鎮規劃科學性不強、基礎設施和公共服務設施不配套、開發建設缺乏地域文化特色、治理管理水平不高等問題，加快推進海南特色新型城鎮化，現提出以下實施意見。
一、總體要求
（一）指導思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會及中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神，深入貫徹 總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，認真貫徹落實省第六次黨代會及六屆省委歷次全會精神，堅持科學發展、綠色崛起，深化省域“多規合一”改革，順應城鎮發展規律，著力轉變城鎮發展方式，著力塑造城鎮特色風貌，著力提升城鎮環境質量，著力創新城鎮管理方式，走出一條具有海南特色的城鎮發展道路。
（二）總體目標
到2020 年，全省城鎮化質量、水平、效率全面提升，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到47%。城鎮規劃的編制體系、法規體系、實施管理體系不斷完善，開發邊界管控全面落實，城市設計管理制度全面建立。城鎮建設空間更加集中集約，分工合理、聯系便捷、配套完善的城鎮體系基本形成，基礎設施和公共服務設施更加健全，城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。智能化綜合管理水平逐步提高，現代城鎮治理體系初步形成，城鎮文明程度全面提升，生態空間格局持續優化，形成人與城鎮、人與自然、城鎮與自然相得益彰的宜居城鎮環境。
二、科學規劃，引領城鎮科學發展
（三）構建科學合理的城鎮體系和空間格局
立足海南城鎮發展特點，按照“省域中心城市-區域中心城市-縣城中心鎮-特色產業小鎮”構建城鎮等級結構，進一步優化全省城鎮空間布局，構建“一環、兩極、多點”的城鎮空間結構，形成以海口市、三亞市為省域中心城市，以儋州市、瓊海市為區域中心城市，以縣城鎮及特色產業小鎮為重點，以旅游度假區、產業園區為補充的具有海南特色的城鎮體系。沿海市縣要強化濱海城市意識，依托環島高速鐵路、環島高速公路、濱海旅游公路，加快沿海城鎮發展，形成串珠狀沿海城鎮空間環。打破行政壁壘，優化“海澄文”一體化綜合經濟圈和“大三亞”旅游經濟圈功能布局，提高資源配置效率和基礎設施效能，促進資源共享，互利共贏。各市縣要科學構建城鎮體系，加快縣城鎮、特色產業小鎮建設，把特色產業小鎮建設成為全省農業人口就地城鎮化的載體、全域旅游的支撐及綠色產業發展的基地。
（四）推進新一輪城鎮規劃修編
根據省和市縣“多規合一”規劃成果確定的城鎮、旅游度假區及省級產業園區開發邊界，組織推進新一輪市縣城鎮規劃修編工作，包括總體規劃、控制性詳細規劃。開發邊界范圍超過5 平方公里的，應首先編制總體規劃，以總體規劃為依據，編制各片區控制性詳細規劃；開發邊界范圍未超過5 平方公里的，總體規劃和控制性詳細規劃可合并編制。總體規劃和控制性詳細規劃應重點確定建設用地的空間布局，明確土地使用強度管制區劃和相應的控制指標，確定基礎設施及公共服務設施，劃定綠線、藍線、紫線、黃線等。深化總體規劃和控制性詳細規劃階段的城鎮綜合交通、管線綜合、園林綠化、公共服務設施、地下空間利用、防震減災、消防等專項規劃內容，著力解決規劃不深不細、難以全面指導開發建設等問題。省和市縣“多規合一”規劃成果經批準實施后，各市縣用2 年左右時間完成轄區內城鎮、旅游度假區及省級產業園區開發邊界內總體規劃和控制性詳細規劃修編。
（五）加強城市設計
加快推進城市設計工作，從整體平面和立體空間上統籌城鎮建筑布局，協調城鎮景觀風貌，體現城鎮地域特征、民族特色和時代風貌。建立完善城市設計管理法規和工作機制，在制定總體規劃時應同步開展總體城市設計，在制定控制性詳細規劃時應同步開展片區城市設計和重點地段、重要節點城市設計，并將城市設計要求貫穿于規劃編制、審批、實施和監督等各環節。堅持“顯山、露水、見林、透氣”原則，加強對建筑高度、面寬、體量、形態的科學管控，對于新建居住建筑，海口市、三亞市主城區一般不得高于80米，儋州市、瓊海市主城區不得高于60米，其余城市及縣城鎮不得高于45 米，特色產業小鎮和其他鄉鎮不得高于20米，對海岸帶、河流兩側、湖泊周邊、山體周邊、大型公園周邊以及城市主干道兩側等重要區域的建設風貌應實行更加嚴格的管控。2017 年底前，各市縣應至少完成一至兩處重要區域城市設計工作，對其整體風格、空間意象、開敞空間、建筑形態等進行引導，促進建筑物、街道立面、天際線、色彩和環境更加協調、優美。
（六）提升建筑設計水平
按照“適用、經濟、綠色、美觀”的建筑方針，建立健全建設項目在城市設計指導、約束下開展建筑設計的工作機制，加強對建筑形態、風貌的管控，塑造具有海南熱帶濱海特色的建筑景觀，防止貪大、媚洋、求怪的建筑形象，促進形成整體和諧又富有特色的城鎮建設風貌。規范建筑設計方案決策機制，發揮規劃主管部門審查作用，實施重要建筑方案專家審查制度。進一步培育和規范建筑設計市場，依法嚴格實施市場準入和清出，營造繁榮開放、競爭有序的市場氛圍，使優秀設計作品脫穎而出。鼓勵引進國內外知名建筑師參與我省建筑方案設計工作，發揮建筑設計大師示范引領作用，推動本土建筑設計人才成長進步，培養一批既有國際視野又有民族自信并熟悉海南地域文化的建筑師。倡導開展建筑評論，促進建筑設計理念的交融和升華，推動我省建筑設計水平的提升。
（七）保護和傳承文化特色
開展城鎮規劃、城市設計和建筑設計工作，要深入挖掘和傳承海南特色文化，注重提煉和運用南洋文化、黎苗文化、僑鄉文化等具有海南特色的建筑符號，提升城鎮建設的文化內涵，建設有歷史記憶、文化脈絡、地域特色、民族特點的特色精品城鎮。特別要抓好博物館、圖書館、文化館、美術館、體育館等城鎮公共建筑設計，打造一批文化特色鮮明的精品建筑。加強文化遺產保護、整理、恢復，用5年左右時間完成歷史文化街區和歷史建筑確定工作，更好地延續歷史文脈，展現海南文化特色。在舊城改造更新中注重保護歷史文化遺產和特色傳統建筑，延續舊城傳統空間格局和城鎮肌理，塑造具有海南特色的城鎮風貌。
三、加強城鎮基礎設施建設，提升綜合承載能力
（八）加強城市道路交通設施建設
樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念，優化道路網絡結構，加快城市快速路、主次干道和支路建設，打通“斷頭路”，提升城鎮道路網絡密度和連通性、可達性。到2020 年，海口市、三亞市的城市建成區平均路網密度提高到8 公里/平方公里，道路面積率達到15%；優先發展城市公共交通，完善公共交通網絡，緩解城市交通壓力，海口市公共交通分擔率達到30%以上，其他城市公共交通分擔率達到20%以上，實現海口市、三亞市的中心城區公交站點500 米內全覆蓋。促進不同運輸方式和城市內外交通之間的順暢銜接、便捷換乘。鼓勵綠色出行，全面推進步行和自行車交通系統建設，加快綠道建設，促進綠道系統互聯互通。加強靜態交通設施建設和秩序管理，推廣立體停車場，鼓勵社會資本投入公共停車場建設，鼓勵單位停車場對社會開放，逐步緩解停車難問題。統籌規劃、精心籌備、適時推進“海澄文”“大三亞”兩大經濟圈軌道交通建設。
（九）加快信息基礎設施建設
實施信息基礎設施建設3 年專項行動計劃，同時規劃、同時建設，推進電信網、廣播電視網、互聯網“三網融合”，促進信息基礎設施的共建共享。建設綜合性城鎮管理數據庫，促進智慧城市建設。推動免費開放政府機關、事業單位、院校等所屬建筑物以及道路、廣場、公園等公共區域用于支持通信基站、通信管道等信息基礎設施建設，實現我省城區、行政村光纖和4G 網絡全覆蓋，大幅提升寬帶接入速率和普及率。主要信息基礎設施建設指標達到全國領先水平，總體建成“高速、移動、安全、泛在”的新一代信息基礎設施。
（十）優化城鎮能源利用
大力推進綠色城鎮建設，鼓勵使用清潔能源和新能源，提高清潔可再生能源在交通、照明、熱水等方面的應用比例。到2020年，海口市、三亞市、儋州市實現220 千伏電力系統全覆蓋，其他城市和縣城鎮實現110 千伏電力系統全覆蓋，特色產業小鎮實現電力穩定供應；建設完成文昌-瓊海-萬寧-陵水-三亞的天然氣管線，形成環島天然氣管網，配套燃氣門站和高中壓調壓站，使管道天然氣覆蓋到定安、屯昌、瓊中、樂東、保亭等縣城鎮；全省城市燃氣普及率達到98%，推廣新能源汽車使用，適度超前建設充電樁等配套設施，海口市、三亞市率先在公務用車、公交客車、出租車等領域普及新能源汽車。
（十一）完善城鎮給排水設施
加強城鎮供水廠和管網建設，不斷提高供水覆蓋水平。全面推行雨污分流，加強雨水管渠改造建設，重點解決城鎮雨水管網排水能力不足和合流制管網雨污分流改造問題。加大城鎮污水處理及再生利用設施建設力度，完善和改造城鎮污水配套管網，結合棚戶區改造，加快城市舊區、城中村的污水截流和收集處理。到2020 年，海口市、三亞市、儋州市、瓊海市主城區污水處理率達到95%以上，其余城市和縣城鎮污水處理率達到85%以上，一般建制鎮污水處理率達到75%以上。因地制宜建設分散式污水處理設施，鼓勵在人口規模較小的鎮墟、旅游景區等采用生態化污水處理模式。
（十二）加強垃圾處理設施建設
構建城鄉統籌、布局合理、技術先進、管理完善的城鄉生活垃圾處理體系，推廣“戶分類、村收集、鎮轉運、縣處理”的城鄉生活垃圾處理模式。鼓勵跨區域共建共享垃圾處理設施，加大垃圾焚燒設施建設力度，加快存量垃圾治理工作，推進垃圾分類，促進垃圾減量化、資源化、無害化。到2020 年，焚燒處理能力占全省生活垃圾無害化處理總能力的70%以上；海口市、三亞市建筑垃圾、餐廚垃圾收運處理體系初步建成；全省生活垃圾回收利用率達到35%。
（十三）積極推進地下空間綜合利用
制定地下空間開發兼顧人民防空需要的防護技術標準，合理確定人防工程防護類別、功能和平戰轉換技術要求。加強城鎮地下基礎設施建設和改造，合理布局電力、通信、廣電、給排水、燃氣等地下管網，加快實施既有路面電網、通信網絡等架空線改造入地工程。積極推廣海口市、三亞市綜合管廊建設經驗，有序開展地下綜合管廊建設，根據功能需要在城市新區、旅游度假區、產業園區等區域的新建道路同步建設地下綜合管廊。結合舊城更新、道路改造、地下空間開發等，統籌安排地下綜合管廊建設，逐步提高城鎮道路配建地下綜合管廊的比例。凡建有地下綜合管廊的區域，各類管線必須入廊，實行有償使用制度，管廊以外區域不得新建管線。
（十四）健全公共服務設施
合理確定公共服務設施建設標準，加強社區服務場所建設，形成以社區級設施為基礎，市、區級設施銜接配套的公共服務設施網絡體系。完善旅游服務功能，加快市縣旅游數據中心、旅游綜合服務中心、旅游廁所等旅游設施建設。根據城鎮常住人口規模和學齡人口變化趨勢，預留足夠的學校建設用地。配套完善超市、菜市場以及社區養老、醫療衛生等設施，大力推進無障礙設施建設，按照國家有關標準建設公共圖書館、文化館（站）、體育（健身）場館等公共文化設施和體育服務設施并免費向社會開放，限期清理騰退違規占用的公共空間，打造方便、舒適的生活圈。
四、加強城鎮生態環境建設，營造良好的人居環境
（十五）加快推進海綿城市建設
以海綿城市建設標準規劃建設城鎮、旅游度假區、產業園區，將雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等要求作為開發建設的前置條件。充分利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、
草地等生態空間，采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度地減少開發建設對生態環境的影響，提升開發區域地面蓄水、滲水和涵養水源能力，緩解雨洪內澇壓力，促進水資源循環利用。在海口市、三亞市優先開展海綿城市建設試點工作，推廣鋪裝透水建材，大力建設雨水花園、儲水池塘、濕地公園、下沉式綠地等雨水滯留設施，讓雨水自然積存、自然滲透、自然凈化，并逐步向全省推廣。到2020 年，力爭城市建成區20%以上的面積達到海綿城市建設要求。
（十六）加強城鎮園林綠化
結合城鄉環境整治、新區開發、舊城改造等，建設一批主題突出、特色鮮明的公園、小游園、街旁綠地，建立起多層次、多點面的公園綠化體系，落實城鎮居民出行“300 米見綠、500 米見園”的園林綠化建設要求，人均公園綠地面積不少于15 平方米，綠地率達到35%以上，綠化覆蓋率達到40%以上，原則上河湖水系管控藍線外50 米范圍內用于園林綠化建設。提高城鎮園林綠化品質和水平，推廣本土樹種和開花觀葉植物，注重營造豐富的園林綠化景觀層次和整體美感，結合建（構）筑物及市政橋梁等開展屋頂綠化、垂直綠化，形成“城在林中、林在城中”的景觀效果。積極推動海口市、三亞市創建國家生態園林城市，儋州市、瓊海市、萬寧市、五指山市、昌江縣創建國家園林城市（縣城），其余市縣均應達到省級園林城市（縣城）要求。
（十七）加強城鎮環境綜合整治
繼續在全省范圍內開展違法建筑整治、城鄉環境綜合治理、城鎮內河（湖）水污染專項治理、林區生態修復與濕地保護、大氣污染專項治理、土壤污染防治等生態環境保護六大專項行動，有效治理生態、大氣、水、土壤等環境方面的突出問題，使城鄉環境面貌得到根本性改觀。積極推廣海口“雙創”、三亞“雙修”經驗，以整治“臟亂差”為突破口，完善交通基礎設施、城區公共服務設施、環衛基礎設施、園林綠化基礎設施等建設，有計劃有步驟地修復城鎮及其周邊被破壞的山體、海岸帶、河流、濕地、植被，恢復自然生態。鞏固海岸帶專項治理成果，加強海岸帶保護，合理利用岸線資源，嚴格控制開發內容和建設強度。2020 年底前，實現違法建筑增量基本控制，存量基本整治，基本消除64條重點治理的城鎮內河（湖）黑臭水體，海口市、三亞市城鎮內河（湖）水質力爭達到Ⅳ類以上。
（十八）改善城鎮居住環境
深化城鎮住房制度改革，建立購租并舉的住房制度，加快培育發展住房租賃市場。加快推進房地產業結構調整，大力發展高端地產、旅游地產和商業地產，鼓勵存量商品房轉型利用，大力消化庫存商品房。優化居住環境，完善配套設施，推廣全裝修住宅，不斷提升房地產產品品質。提升物業管理服務水平，探索建立信用管理和動態監管機制，完善物業問題投訴處理機制，及時化解物業矛盾糾紛，創建和諧社區。鼓勵物業服務企業創新服務模式，以業主需求為導向提供家政、養生、購物、房屋租賃等便捷的物業增值服務。加快推進城鎮棚戶區（危舊房）、城中村改造，解決老城區居住環境品質下降、空間秩序混亂等問題，大力推進政府購買棚改服務和貨幣化安置，“十三五”期間實施棚戶區改造13.12 萬戶，基本完成現有棚戶區改造。
五、加強城鎮管理，全面提升城鎮治理能力
（十九）推進城市執法體制改革
推進市縣城市管理綜合行政執法改革，整合行政執法職責和機構，確定管理范圍、權力清單和責任主體，理順各部門職責分工，建立適應“多規合一”、城市管理以及其他重點領域監管要求的綜合行政執法體制，促進執法重心下移和執法事項屬地化管理。建立健全執法標準和制度，完善保障機制，推進現代城鎮治理體系建設。海口市、三亞市推行區一級城市管理執法。到2017 年底，實現市縣城市管理領域機構綜合設置，建設一支依法、規范、文明執法的城鎮管理執法隊伍，規范協管隊伍。
（二十）強化城鄉規劃實施管理
根據我省“多規合一”改革要求，修訂完善《海南省城鄉規劃條例》等法規及城鄉規劃技術標準體系，創新規劃理念，改進規劃方法，增強城鄉規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性。省和市縣“多規合一”規劃成果確定的城鎮、旅游度假區、省級產業園區、村莊、基礎設施開發邊界一經審批，不得擅自調整，對上述開發邊界外實施嚴格的開發建設管控，除交通、電力、氣網、通信、水利、垃圾、污水處理等基礎設施和公共服務設施以及軍事、殯葬等特殊用地外，國土、城鄉規劃等部門不得擅自在開發邊界外出讓、劃撥建設用地及做出開發建設規劃許可。健全完善規劃信息公開、公示及查詢制度，加強對規劃實施的督察，運用衛星遙感監測等多種手段共同監督規劃實施，強化督察工作效果。建立違反城鄉規劃重點案件核查和掛牌督辦制度，對規劃實施問題突出的市縣政府主要負責人進行約談和問責。
（二十一）加強工程質量管理
完善工程質量安全管理制度，落實建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、工程監理單位、建筑材料檢測單位等六方主體責任終身制，推行法人授權書、質量終身承諾書、竣工標志牌和工程質量巡查制度，加強工程質量監管。深化建設項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，加強建筑市場監管，完善誠信體系建設，嚴厲打擊違法招投標、分包、轉包、掛靠等行為。全面推廣房屋建筑全過程監管信息平臺，海口市、三亞市和儋州市要在2017 年底前實現重點項目建筑施工現場視頻監控。積極推進建筑產業轉型升級，大力推進建筑產業現代化，逐步提高裝配式建筑比例。大力推廣應用綠色建筑和建材，推廣建筑信息模型技術（BIM）、減隔震技術應用和綠色建造方式，提升工程質量水平。
（二十二）保障城鎮公共安全
提升城鎮綜合防災減災能力，健全防風、抗震、消防、防洪、除澇、人民防空和應對地質、氣象災害等應急指揮體系，增強城鎮災害監測預警、防空襲預警和信息發布能力，建立全天候、系
統性、現代化的城鎮運行安全保障體系。提升基礎設施防能力，保持供水、供電、供氣、通信、交通救援線路等城鎮生命線系統暢通。加強防災避難場所建設，優先利用學校、醫院、公園等大型公共建筑和公共設施，作為城鎮臨時避難疏散和安置的重點場所。開展重點地區道路、橋梁、隧道、給排水、河道、消防、人防、燃氣等設施防災能力安全排查，對標準偏低的設施實施升級改造，重點提高濱海城鎮抵御臺風、風暴潮能力和城鎮低洼地區排澇能力；加強消防隊（站）、消防裝備等城鎮消防設施建設。構建規模適度、結構合理、管理科學、協同有序、運轉高效的應急救援隊伍，完善防災應急預案，各級各類防災指揮機構應定期舉行應急演練。
（二十三）創新城鎮治理方式
加強相關重點領域法規的立改廢釋，形成覆蓋城鎮規劃建設管理全過程的法規制度。嚴格執行城鎮規劃建設管理行政決策法定程序，堅決遏制領導干部隨意干預城鎮規劃設計和工程建設的現象。完善城鎮治理機制，明確市、區、街道、社區的管理責任，形成分工合理、各有側重、便民利民的城鎮治理格局。積極推廣社區網格化管理模式，鼓勵有條件的市縣建設城鎮管理信息平臺，推動城鎮治理水平不斷提高。創新基層治理方式，搭建公眾參與平臺，教育引導市民參與城鎮治理管理，提高公眾參與度，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。加強媒體宣傳，促進城鎮治理信息公開，推進城鎮治理陽光運行。提高市民文明意識，建立市民行為規范，堅持以先進典型為引領，加強公民思想道德建設和社會誠信建設，不斷提升市民文明素質和社會文明程度。
六、保障措施
（二十四）加強組織領導
各級黨委、政府要建立健全黨委統一領導、黨政齊抓共管的城鎮工作格局，主要領導要親自抓，及時研究解決城鎮發展中的重大問題。省委、省政府負責全省城鎮發展的頂層設計，建立城鎮工作協調機制，統籌引導推進城鎮建設。省直相關部門要各司其職，密切配合，主動作為，形成合力。各市縣黨委、政府是城鎮工作的責任主體，要按照中央要求和省委、省政府部署，明確目標重點、實施步驟、保障措施，扎實有效抓好城鎮規劃建設管理工作。完善軍地協商機制，暢通軍地協調溝通渠道，處理好城鎮建設與軍隊建設之間的關系，推進軍民融合式發展。
（二十五）加強政策支持
加快完善土地政策，打破行政壁壘和市場分割，建立土地要素自由流動和優化配置機制，建設用地指標分配要適應城鎮化趨勢，同農業轉移人口落戶掛鉤，規范推進城鄉建設用地增減掛鉤；建立城鎮低效用地再開發激勵機制，加快盤活存量建設用地。進一步完善房地產調控手段，合理控制房地產開發規模和節奏。積極拓寬融資渠道，推廣政府和社會資本合作模式（PPP），引導開發性金融機構、社會資本參與我省城鎮建設，撬動和引導更多社會資金進入城鎮基礎設施和公共服務領域。全面實施居住制度，積極推進農業轉移人口市民化。進一步完善社會保障制度建設，鞏固和擴大社會保險覆蓋面。
（二十六）加強人才隊伍建設
各級領導干部要帶頭學習城鎮工作有關知識，掌握城鎮工作規律，提高領導和創新城鎮工作的能力。要培養選拔一批懂城鎮、會管理、有創意的優秀干部，配強城鎮各級領導班子。組織部門要分批選派城鎮管理干部和專業技術人員到省外發達地區考察學習、掛職交流，開闊眼界，增長才干。各級黨校干部培訓課程要增加城鎮工作內容，有關職能部門要加強城鎮規劃、建設、管理等專業培訓。完善高層次專業技術人才梯隊培養和引進機制，加強規劃師、建筑師、工程師和專業城鎮管理人才隊伍建設。